府际关系，是指不同层级政府之间的关系网络，府际关系是现代国家治理的重要制度架构，不同的府际关系模式将会导致不同的国家治理绩效。中国是疆域辽阔、人口众多的大国，地理面积相当于欧洲大陆，人口约占世界人口的的四分。之一，这种特殊的国情使得解决好府际关系问题，具有重大的理论和实践意义。

中国是具有中央集权传统的单一制国家。在秦始皇之后的两千多年里，历代封建王朝的府际关系都是在“大一统”基础上演进变化的，其基本制度模式为：

1.政治权。皇帝集一切大权于一身，实行一个人独治和绝对专制。皇帝控制着地方行政区划和地方政府设置权。

2.行政权。皇帝统率和指挥从中央到地方各级行政系统以及一切官吏。皇帝发出的政令，不允许有任何抗拒违抗或坚持异议。

3.财政权。中央掌有对国家财政收支的全部支配和决定权。地方的所有财政收入要审计上报中央。

4.官吏任免权。地方长官的任免，皆有皇帝控制。

5.军事权。皇帝直接控制军队，统一指挥调遣军队。

6.制定和执行法律。中央朝廷在全国实行统一的法令，皇帝拥有立法、执法、修改和废止法律的权力。

历代封建王朝的中央高度集权体制，有时也会遭到地方势力的对抗和冲击。在皇权控制较弱的边远地区，一些地方势力就有可能蓄积力量，并伺机对抗中央朝廷，从而使国家经常陷入“天下大势，合久必分，分久必合”的治乱循环中。但纵观历代封建王朝的府际关系可以发现，每一次治乱循环都促进了中央高度集权制度的进一步发展，每一次分裂后再建的封建王朝往往比以前更加强调中央集权。

1911年的辛亥革命结束了两千多年的封建帝制，开创了共和时代。

1912年4月，袁世凯就任中华民国临时大总统。在北洋军阀统治时期，国内存在着多个自封自立的政治实体，军阀派系更迭十分频繁，中央政府不能在全国范围内实施有效管制。

1927年4月，以蒋介石为首的国民党右翼势力，在南京宣布建立国民政府。此后，经过“宁汉合流”、“北伐进京”和“东北易帜”，国民党在形式上取得了全国性统治权。但是，由于国民党内部军事派系林立，中央与地方关系具有浓厚的派系色彩，全国许多地方实际上处于分治状态。当时，全国主要有五大军事派系，即蒋介石的黄埔系、冯玉祥的西北系、阎锡山的晋系、李宗仁和白崇禧的桂系、张学良的东北系。大大小小的军事集团都是割据一方的地方实力派，他们尽管都打着国民党的旗号，但在实际控制的地盘内，国民党中央往往鞭长莫及。

关于新中国的府际关系制度选择问题，中国共产党在建立和领导中国革命初期就有所筹划。从中共第二次全国代表大会到抗日战争胜利，中国共产党多次提出以联邦制解决国内民族问题，建立“中华联邦共和国”或“中华苏维埃联邦”。中共二大发表的政治宣言明确提出了建立联邦制的主张，提出“用自由联邦，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中宣布，中国共产党完全同意孙中山先生1924年提出的民族政策，即“承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国”。

尽管中国共产党曾经考虑过实行联邦制和地方自治，但出于巩固政权和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终还是选择了中央集权体制。起着临时宪法作用的《共同纲领》规定：“各下级政府均由上级政府加委并服从上级政府。全国各地方政府均服从中央政府。”在新中国成立初期，中国社会面临的主要问题密切关联的。在新中国成立初期，中国社会面临着国家整合化的艰巨任务。如何有效促进国家整合化，成为当时中国政治发展面临的核心任务。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律政令，如果没有中央高度集权，就无法建立统一的军队和现代官僚体制，甚至无法巩固新政权自身。

为了巩固中央高度集权体制，中央采取了一系列政治措施。如将各大区主要领导人上调北京、撤销各大行政区委员会、将许多带兵打仗的高级将领陆续上调北京另有任用等等。中央高度集权压缩了地方权力，保证了党和国家的高度统一，消除了可能危及新兴政权的潜在隐患，新中国国家制度建设由此开始起步。

中央高度集权虽然可以保证国家统一，但其对于社会公共事务的管理却存在很多问题。中央高度集权所形成的统一领导，其权力运行方向是自上而下的，它运用中央政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单向度的管理。在中央统揽一切的情况下，地方政府在事实上成为中央政府的派出机关，这种统治型政制难免带来“中央统得过死”、“地方缺乏积极性”等问题。新兴国家在巩固政权的基础上，需要适时启动现代国家制度建设。具体到府际关系问题上，随着革命后的国内局势逐渐趋于稳定，政治家不仅要回答在社会常态环境下国家的长治久安问题，而且要回答如何更好的治理国家的问题。

实际上，新中国的第一代领导人就已经深刻意识到，在巩固国家政权的同时，有必要推动府际关系从善政走向善治。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中就讨论了中央与地方关系问题。尽管新中国领导人提出要发挥中央和地方“两个积极性”，但并没有在府际关系的具体制度建设上做出探索。

自20世纪80年代以来，伴随着改革开放的进程，府际关系逐渐开启了分权化变革。在立法权上，1979年的《地方组织法》、2000年的《立法法》都规定了地方的立法权限。此外，中央还采取区别对待原则，给与了地方一系列的分权优惠政策。1994年的税制改革根据财权和事权相统一的原则，划分了中央与地方的财政收入，实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。分税制改革在制度上承认了地方政府具有财政自主权，把中央与地方的经济关系纳入了制度化轨道，开启了中国式的“财政联邦制”。1998年的中央银行制度改革，废除了按行政区域设置省级分行的制度，跨省区设立了九大分行，直接对中央银行负责。它基本上剥夺了省级地方首长干预地方银行从而影响国家金融政策的可能性，强化了中央政府通过中央银行对全国经济的宏观调控能力。