一、行政组织及其构成要素

行政组织是一种社会组织，是指为推行政务和管理社会公共事务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。

我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。中央人民政府是最高国家行政机关，其任务是组织和管理全国政治、经济、文化和国防等方面的行政事务。地方各级人民政府有省级政府——省政府、中央直辖市政府、自治区政府、特别行政区政府；市级政府——省辖市政府、自治州政府；县级政府——市辖区政府、县政府、自治县政府；乡级政府——乡政府、镇政府、民族乡政府。地方各级人民政府的任务是在中央人民政府的领导之下，组织和管理所辖行政区域内的各项行政事务。

行政组织的构成要素

1.职能目标

任何社会组织都是围绕实现一定的目标而建立起来的。行政组织是行政职能的载体，行政职能目标结构决定了行政组织结构。

行政组织的职能目标是一个完整的体系，它由总目标、部门目标和个人目标组成。组织总目标分解为层次和部门的分目标，进而分解为工作人员的个人目标；个人目标、部门目标和层次目标的实现是实现总目标的保证。在任何时期，明确政府的职能目标，是建设和改革行政机构的前提条件和关键。行政职能目标决定着行政组织的规模、内部职位的设置等内容，也决定着行政组织的运行机制。

2.行政机构

行政机构是行政组织的实体，是行政组织的骨架。行政机构设置的根本依据是国家的宪法和法律；行政机构设置的基础是任务分工和权力分配。设置结构合理、运转协调、精干高效的行政机构，是行政组织建设的核心内容。

3.行政人员

行政人员是行政组织的重要组成要素，也是组织中最具有活力的要素。行政人员是行政组织的主体，是行政职能目标的最终承担者和实践者。行政人员的个体素质和群体素质直接影响着行政组织的工作效率。组织中任务分工和权力分配使行政人员之间形成了工作关系，也产生了官僚式的冷漠；同时，人的社会需求以及传统文化又使得行政人员之间形成复杂的人际关系，一方面弥补官僚式冷漠的缺陷，另一方面也给正常的工作关系带来破坏。选拔和配备公务员，通过制度管理和道德约束，形成一支高素质的公务员队伍，是行政组织建设和行政组织创新的重要内容。

一、行政组织及其构成要素（续）

4.权责体系

行政组织是一个权力和责任构成的权责体系。行政权力是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家公共事务进行管理的权力，是行政管理的基本依据。行政责任是行政机关行使行政权力所应负的责任和义务。行政组织就是一个通过权责划分所形成的纵横交织的权责体系。权责划分就是指行政组织中各个层次、部门、成员之间若干从属、平行等相互关系的确认，通过权力和责任划分，保障行政组织各组成部分的有序运行。若权责分离、权责不清或权责关系混乱，就会带来组织运行的混乱和低效。

5.运行程序

行政组织是一个动态过程。它犹如一部庞大的机器，要开动这部机器，就必须经历一系列程序。在行政管理活动过程中，必须有一定的办事流程和信息流程。科学而合理的运行程序可以使得行政机关和人员在完成任务的过程中缩短工序，减少中间环节，节省时间，提高工作效率。新公共行政学者强调减化程序，消除繁文缛节，对于行政实践中存在的愈来愈繁琐的程序所带来的低效现象来说是有道理的，但不等同于消除程序，必要的程序是组织运行的保障。

6.法规制度

法规制度是行政组织依法行政的保障，行政组织的法规制度就是以规范性的文件形式对行政组织设置、组织职能目标、内部分工、权责关系、活动方式、运行程序等所做的规定。法规制度对行政组织各部门和成员具有普遍的约束力，保证了行政组织的合法性、整体性以及组织成员的组织纪律性。行政组织法规制度的完善程度，标志着行政组织的健全程度。

7.物质因素

物质因素主要指行政经费、办公场所、办公设备、物资、用品等开展行政管理活动必需的物质条件，这是行政组织进行管理活动的物质保障。物质因素也在一定程度上制约着行政组织的规模和效率。现代公共行政需要有充足的财源、先进的技术设备。

二、行政组织建设的一般原则

1.职能目标原则

职能目标原则是行政组织设计的首要原则。行政职能任务是行政组织存在的基础，国家是根据社会需要建立政府组织，履行一部分国家职能。行政组织决定于行政职能目标，行政职能的结构决定行政组织结构。

职能目标原则要求在进行行政组织设计的时候，首先要明确政府的职责和任务，根据职能要求设计政府组织结构，使职能目标与组织结构相统一。当政府职能发生转变时时，行政组织机构也随之作出调整，以适应职能转变的需要。造成政府职能变化的原因有很多，如新的社会问题和环境问题的出现，国家政治经济体制的改革，民众的要求以及突发事件等等。适应政府职能转变要求，行政组织所进行的改革既有横向机构的增加、合并、撤消等，也有纵向权力的集中或下放，还有在地区间进行的行政区划的调整。

2.完整统一原则

所谓完整统一，是指国家政府是一个由各层次、各部门所组成的有机统一的整体。在行政组织体系中，各个组成部分各自发挥着不同的功能作用，但又不是各自为政，而是密切合作，相互配合，形成合力。

按照完整统一原则的要求，在行政组织建设中应做到：（1）职能目标完整统一。在设计行政组织结构时，应做到行政事务皆有机构和人员负责，避免出现事无人管的现象，也要注意分清机构、人员之间的权责，避免出现推诿、扯皮的现象。各个行政组织机构要在政府职能的总目标下，分解制订分目标，形成完整的目标体系。要实行目标归类，同类行政目标要归一个行政机关来管理，不能“一事多办”。（2）机构设置完整统一。行政机构之间要明确隶属和制约关系，形成统一完整的权力体系。职能机构设置要完整配套，功能要完备齐全。机构设置的名称和级别也要大体上一致，不能自立门户，随意升级。（3）领导指挥统一。行政组织必须建立统一的指挥系统。在行政组织中只存在一个领导指挥中心，在绝大多数情况下，一个下级只能接受一个上级的指挥，不能多头领导；确有必要实行双重领导的，也要分清领导的权责。

3.精干高效原则

我国宪法明确规定：“一切国家机关实行精简的原则”。所谓精干，不是机构越少越好，而是在保证实现政府职能的前提下保持最小的组织规模。精干高效要求，第一、行政机构要精简。在各级政府机构设置中，其数量和规模要合理精干。要通过行政机构改革，裁减、撤消那些不必要的机构，通过职能归类，合并职能重叠或交叉的部门。第二、行政人员要精干。要完善编制立法，严格定编定员，消除人浮于事的现象。要通过各种有效途径，提高国家公务员的素质和水平，形成一支精干的公务员队伍。第三、办事程序要精简。行政组织的正常运行离不开程序，但程序过多过滥，就会降低行政组织的运作效率。所以，要大力精简办事程序，建立或保留必要的程序，减少办事环节。第四、建立“廉价政府”。马克思在总结巴黎公社经验时提出，工人阶级的政府应当是“廉价政府”。一定的财力物力是行政组织赖以存在的物质条件，行政经费是国家财政支出的重要组成部分，在国家财政支出中占有很大的比重。实行精干高效原则，就是要重视节约行政经费开支，控制不必要的支出，减轻国家财政压力，减轻社会公众的负担。

4.职、权、责统一原则

行政组织是一个权责体系，在每一个层次、机构、岗位和人员上都必须体现职、权、责的统一。这里有两层含义，一是职、权、责不可分离，不能割裂，做到有职才有权，有权就负责；二是职、权、责平衡相称，职高则权大，权大则责重。第一、要明确每一个行政机构的的职责范围，授予其相应的权限，规定其责任，建立权责一致的行政体系。第二、明确每一个行政人员的职务、职权和责任，做到事事有人负责，人人各司其职，各行其权，各尽其责，功过分明。第三、建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度，对每个行政机构和行政人员的工作要进行监督和考核，根据其职权行使状况、任务完成情况、义务履行情况实施奖罚。第四、权责一致的落实，要求行政领导者把管人与管事的权力统一起来。一个行政领导者既然要对本职工作承担责任，就要有一定的用人权限，只有这样才能做到事权相宜、量才用人、适才适用。

5.依法设置原则

行政法治是现代行政的根本原则，在行政组织建设中必须体现依法设置原则。就是在行政组织的职能、机构、人员配置必须有法律依据并符合法定程序。如我国《国务院组织法》规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤消或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定”。贯彻依法设置原则的要求是：一是行政组织建设必须有法可依。宪法和政府组织法是规范行政组织建设的主要法律，建立健全各级政府组织法是依法设置行政机构的基本要求。只有用组织法明确规定各级政府内机构的数量、性质、地位、职权、编制、工作程序等，才使政府组织的设立有法律依据；同时，行政组织建设还要有程序上的法律规定，使行政机构的设立、变更、撤消等可以依据法定的程序进行。二是行政组织建设必须有法必依，违法必究。就是说，在行政组织设置过程中必须遵从现有的法律规定和法定的程序，任何组织或人员不按照法律规定或者不符合法定程序而进行的机构变动都是违法行为，必须承担相应的责任。