一、依法行政的含义

1.法治

中国人对于“法治”概念的认识时间并不长。1999年5月15日召开的第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，第一次将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入了国家的根本大法。从此，中国开始了社会主义法治建设的新纪元。

什么是法治？在亚里士多德那里，法治具有两重意义：已成立的法律获得普遍的遵从，而大家所遵从的法律又应该是良好的法律。可见，“普遍服从良法”，是亚里士多德法治概念的基本含义。自此以后，法治的内涵就一直是许多思想家和法学家争论的重点之一。《牛津法律大辞典》对“法治”一词的解释是：“一个无比重要的、但未被定义、也不能随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构，立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则，这些原则一般被看作是表达了法律的各种特征，如正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人至高无上的价值观念和尊严的尊重。在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护的大量的和平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序；而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”1959年国际法学家会议通过的《德里宣言》集中了各国法学家对“法治”的解释，提出了“法治”的三条原则：（1）立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件；（2）法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效的维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件；（3）司法独立和律师自由是实施法治原则必不可少的条件。

法治的实质，就是由体现自由、平等和正义等价值的法律来控制国家公共权力（包括立法权、行政权和司法权）的行使，国家公共权力居于法律支配之下，并以保障公民权利、推动社会进步为其最终目的。显然，法治解决的是公共权力与私人权利之间的关系问题，通过控制国家公共权力以保护公民私人权利不受侵害。因此，对于国家公共权力的控制，始终是贯彻法治的主线，这使得法治能够成为“治者与被治者之间的一道屏障”，既保障整个社会的稳定有序状态，也保障个人合法权利不受不当行为的侵犯。

一、依法行政的含义（续）

2.法治与法制

法制的含义有静态和动态之分，静态意义上的法制是法律制度的简称，是指国家颁布实行的法律法规以及围绕这些法律法规建立起来的各项具体制度的总称。动态意义上的法制是指管理国家事务的制度化、法律化，表现为制定法律、执行法律、遵守法律以及对法律实施的监督，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”。

法制与法治既有联系又有区别。一方面，法制所表达的主要是一个中立的概念，仅仅表明特定社会中存在独立于其他各种制度的法律制度，有时甚至是一整套较为完整的法律制度。但是，这种法律并非一定是行为主体服从的最高权威，恰恰相反，法律很可能只是某个权威所运用的一种工具、一个控制国家和社会的手段。因此，历史上任何类型的国家都可能有其相应的法制。而法治强调的是以正义之法治理国家和社会，崇尚法律的至上权威，它所关注的焦点在于运用法律有效制约和合理运用公共权力。显然，只有在实行民主和宪政的近现代国家中，才存在法治。另一方面，法制与法治又是具有紧密联系的。尽管加强法制并不一定意味着实行法治，但是要实现法治却一定要加强法制，法制是法治的前提和条件，没有法制就没有法治。如果说法治是一种国家治理的价值标准，那么，法制就是实现这种价值的工具。没有健全的法制，就不可能有真正的法治。反过来，法制也得益于法治。只有实行法治，法律才得到前所未有的尊重，法律的地位才得以稳固，否则，法制的地位就会很可悲，就会沦为权力和个人意志的工具而被任意践踏。

3.行政法治的含义

所谓行政法治，简言之就是政府行为受到正义之法的约束。它表现为政府行政存在和运行的一种特定状态，在这种状态下，法律不仅是政府行政权力的来源，还是其运行的界限和评判标准；政府行政权力受到法律的严格控制和支配，其主要目的在于确保行政权力的正确行使，进而保护相对人的合法权益。

对于行政法治的内涵，我们可以从以下三方面加以理解。

首先，行政权力来源于法律。“对公权力，法无明文规定（授权）的，不得行之。”行政权力也是如此。如前所述，行政权力是行政机关在管理国家和社会公共事务过程中享有的一种合法资格和相应的强制力量。没有行政权力直接或间接的运用，政府职能的履行将是不可想象的。但是，行政机关并不能自行设定行政权力（也即行政职权），不得超越其原有范围。换言之，没有法律规定，行政机关不得为自己设定法定权力以外的权力。需要注意的是，这里的法律有着自己的范围。在我国，它主要限定在全国人大及其常委会制定的宪法和法律、有权地方人大制定的地方性法规、国务院根据宪法制定的行政法规这几种形式上。对于国务院各部门制定的行政规章和有权地方政府制定的地方性规章，如果符合宪法、法律和法规，行政机关可以将之作为自身行为的依据，但它们并不能成为行政权力的来源。

其次，行政机关必须严格按照法律规定的原则、权限和程序行使行政权力。法律为行政机关确定了行政权力行使的的范围和界限，行政机关不得逾越这些范围和界限。行政机关在行使职权时，不仅要有法律依据，而且还要遵循法定的程序进行。法定程序有着独立的价值，同样可以制约行政权力的行使。违反法定程序的行政行为一般是无效的。此外，由于社会事务的多样性、复杂性和变动性等因素，法律的规定无法穷尽一切可能。针对这种局限性，法律有时仅仅规定行政行为的条件、幅度和种类等等，而由行政机关根据实际情况决定如何适用法律，这也就是行政权力行使中的自由裁量问题。但是，尽管如此，行政机关在行使法律赋予的自由裁量权时，仍然不能违背法律的精神而恣意妄为。在行政法治条件下，行政自由裁量权的行使也有“一定之规”，即必须符合法律的精神和法律的目的。

最后，行政机关对其违法行为应当承担相应的法律责任。行政法治状态下的政府行政应当是责任行政，这也是实现行政法治的保障和标志。随着现代行政权力的扩张化和复杂化，它与相对人的权益关系也更加密切，相对人的权益因行政权力的行使而蒙受侵害的可能性也日益增大。因此，法律要求行政机关必须对自己的行政行为承担责任，不允许行政机关只实施行政行为，而对自己的行为不负责任。如果相对人的合法权益因行政机关的违法行为而受到侵害，特定机关（主要是司法机关）可以依申请为其提供必要的救济，并依法追究违法行政机关和行政人员的相应责任。对行政机关和行政人员违法责任的追究可以通过以下途径进行：一是权力机关可以通过法律程序弹劾、罢免实施违法行为的行政人员，撤消行政机关的错误决定；二是司法机关通过行政诉讼，确定行政机关的法律责任；三是行政机关经过内部的行政复议，对其违法行为予以纠正，并使有关责任人员承担一定的法律责任。

二、行政法治的主要功能

行政法治建设的主要功能主要体现在三个方面：

1.有利于保障行政权力的正确行使，防止和纠正对行政权力的滥用。

近代行政法制在诞生伊始，便以控制政府的行政权力为己任。尽管随着社会的发展，政府行政面临的环境发生了重大变迁，但法律控制行政权力的任务却没有终结，只是控制的方式等有所变化而已。应当指出，法律对行政进行控制的本意，并不在于要捆住政府的手脚，它是一种积极的保障与消极的防范的统一，“它不只是对行政权力行使的限制，还应包括为权力行使者指明方向、提供行为依据和确立行为标准等内容。”因此，控制与限制应当是有区别的。

但是，由于行政权力面临被滥用的危险是如此之大，因此在很多行法治论者眼里，法律对行政权力的这种控制主要体现在制约和限制方面。不受制约的权力必然导致腐败，这不仅是伟大思想家们的警世明言，更是对几千年来权力运作历史的正确总结。而与其它权力相比，行政权力更需要控制。行政权力与司法权力虽然同为执行权，但是它的执行性需要通过社会管理体现出来，因此行政权力总是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活，因而不可避免地具有扩张性。这在当代表现的十分明显，而且行政权力甚至出现“侵入”立法领域和司法领域的趋势（例如行政立法和行政复议）。这种扩张性与行政权力的自由裁量特征一结合，使得行政权力被滥用的可能性也大为增强。行政法治建设通过两种途径控制行政权力：其一是以法律和制度确定行政权力行使的原则、限度、方式和程序等等，从而将权行使规范化；其二是通过司法机关来对行政行为作出判断，并追究滥用权力者的相关责任，从而对权力的滥用予以纠正。

2.有利于保护公民、法人等行政相对人的合法权利不受行政权力侵害。

“国家权力越多越集中，社会权利、公民权利就越少。当公民的一切利益全部交由国家去代表的时候，公民就不再有权利和自由了。”控制行政权力和保护相对人合法权利如同一枚硬币的两面，行政权力的行使如果不能得到控制，相对人合法权利的保护就无从谈起。更重要的是，行政权力强调，行政权力强调命令与服从，并以国家强制力为后盾，使得作为行政主体的政府机关与作为行政相对人的公民、法人或其他组织二者处于绝对的不对称地位。此外，行政机关一般施行首长负责制，享有广泛的自由裁量权，并以效率为基本取向，这导致其在履行行政职责的过程中很容易忽视甚至侵害行政相对人的合法权益。因此，与控制行政权力相比保护相对人合法权利具有更多的目的性。

必须认识到，在行政关系中，相对人是行政权力的客体，其享有的权利必然与行政权力有着密切联系。从行政权力的设定到运行，无不关联着相对人的权利。行政权力的设定和运行可以直接或间接地限制甚至剥夺权利，违法行政或者不当行政必然导致相对人权利的损害。行政法治建设正是通过制定和执行明确的法律制度来限制、规范和引导行政权力，使其失控和被滥用的可能性大大降低，使相对人权利受侵害的机会减少；即使行政权力使用不当或被滥用，损害了相对人的权利，也能同时特定机关为其提供行政救济，使产生的损失得到及时补偿。

二、行政法治的主要功能（续）

3.有利于保障法律得到正确实施，充分发挥法律自身在现代社会的应有作用。

在古代社会，政府行政完全依附于阶级统治，所谓的行政活动是借国家之名贯彻君主个人的意志，无须经过法律许可。尽管古代社会中并不缺乏法律，但法律主要是君主和统治阶级用来统治平民百姓的手段，并不是用来限制君主和贵族们的特权。法律在这种社会中只能成为统治阶级的工具，其作用主要限于维持秩序和保护特权。而到了近代社会，法律逐渐超越宗教、道德和习俗等社会规范，成为最主要的社会调整手段，并在社会发展中发挥着越来越积极的作用。正如我国学者孙笑侠所指出的，法律“是明确的、可事先预知的、普遍的、稳定的强制性规范，这为社会秩序的稳定提供了保障；它以权利和义务双重、双向的利导机制指引和评价人们的行为，给人们以日益丰富的和扩大的选择机会和自由行动；它通过规范、原则、技术等要素，使法律不仅具有对行为和社会的灵活的调节功能，还具有效率化的组织功能。”

但是，“徒法不足以自行”，法律被制定出来还只是一种书面上的规范，尚处于应然状态。它只有在实践中得到正确实施，才能真正发挥其在维持社会秩序、指导人们行为等方面的积极作用。法律的实施包括守法、执法和司法，其中，行政机关对法律的执行是法律实施的重要方面。如果行政人员不能依法正确使用行政权力，甚至滥用行政权力以谋取私利，那么法律的作用就不能正常发挥。通过推进行政法治建设，可以有效规范和约束行政权力的行使，保证行政机关和行政人员正确执行法律，使法律从应然状态走向实然状态，有效推动社会的发展。