一、地方政府层级制度存在的问题

1.省级地方政府数量偏少，管辖幅度偏大。

中国在省级行政区划的一个突出特点是省级数量偏少，区划面积过大，所辖人口过多。例如，中国省级区划单位面积在30万平方公里以上的有8个，在20万平方公里以上的有10个；人口在5000万人以上的有9个，在3000万人以上的有19个。这些省区的绝大多数，无论就土地面积、还是就人口来说，都相当于或超过欧洲中等以上的国家。而且每省所辖的地级单位平均只有十来个，管理幅度很小。这样，导致的直接结果是需要由省级政府提供的公共物品数量多，按照效率原则，如果公共物品更多地由上一级政府提供，由于信息不对称问题的存在，则供给效率就会受到很大制约。按照公共物品供给理论，一项公共物品由哪一级政府提供，关键是比较公共物品随生产规模扩大带来的收益和成本。公共物品并不是由越高一级的政府提供越好。政府管辖规模是一个重要的决策变量，尽管公共物品的提供存在规模经济的要求，这需要有更大的区域，但同时，如果太大，又会导致配置效率偏低，即地区越大但共同性较少。

我国省一级政府的数量少，虽然有特殊的原因，如民族自治方面的考虑，像新疆维吾尔自治区尽管面积达到160万平方公里，但调整的困难可能很大。但大部分省在治理面积偏大、调整可能性存在的情况下，在区划方面仍然没有随经济结构和公共物品供给效率的变化进行必要的调整。从与世界各国的比较看，相同国土面积的美国，一级行政层次的政府（州政府）有50个（另外还设有哥伦比亚特区）。国土面积更少的英国只有25.86万平方公里，规划分成12个标准区、37个二级区域和65个三级区域。日本只有37.8万平方公里国土面积，却设有47个一级行政区（1都1道2府43县）。法国设有22个大区。作为一级行政单位，我国省级政府的治理幅度明显偏大了。国内很多学者已经指出了这个问题，呼吁扩大省级单位。研究省级区划的专家马述林指出：当地方权力比较大时，在地方本位主义驱使下，一些地方政府从摆脱中央控制下寻求更大的地区利益。当缺乏有效的约束机制时，不仅造成经济的割据，而且可能造成政治上的割据。这是一种离心倾向，而现行省制使这种离心倾向的危险性大大加重。

2.地方政府层级多，行政成本高。

据有关资料统计，全世界将近80%的国家，实行的是一级、二级或三级行政管理体制。我国则是典型的多级制，同时几乎也是世界上地方政府级次最多的国家。中华人民共和国成立后，地方政府层级结构的组合方式呈现多样化的特点。有些地方为二级制，有些地方为三级制，有些地方为四级制，最多的达到五、六级制。如在1987年以前所设置的广东省海南行政区，行政区政府下辖有自治州，自治州下有县，县下有乡，从而形成了省一行政区一自治州一县一乡五级制。当时的广东省辖区内，同时还有三级制与四级制。后来随着形势发展，又出现了过渡性的所谓副省级城市。

按照我国宪法“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市”的规定，下辖县的地级市已经获得了相应的地位，实际上已经由准层次转变为实层次，成为一级政权。我国市管县体制的历史源于20世纪50年代。我国自50年代后期开始，存在着三种管县的体制，即行政公署管县；自治州管县；市管县。1959年9月，全国人大常委会通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律形式正式确认了市管县的行政管理体制。1960年，全国管县的市达到52个，辖县243个，约占全国总县数的1l8。此后停止发展。党的十一届三中全会后，市管县体制得到恢复和发展。1978年宪法第33条和1982年宪法第30条都规定：“直辖市和较大的市可以分为区、县”。1983年全面推广辽宁省实行市管县经验，把地市合并或地改市作为地方行政管理体制改革的一项重要内容，市管县体制迅速发展。到2002年，辽宁、江苏、广东、山东等省已经全部撤销地区、全面推行了市管县体制。市管县体制有利有弊。有利之处：在一定程度上有利于加强城市、农村的经济联系，发挥中心城市的领导、辐射作用；有利于产业发展的综合协调。弊端也是显然的：层次过多，从行政效能上讲，管理层次越多，权力和信息的梯度衰减现象就越严重，这既不利于下情上达，也不利于上情下达，必然降低国家行政管理效能，使得行政成本高昂，这也是导致财政困难的原因之一；同时，政府层次设置过多，也使得行政力量更多地渗入到经济活动中，不利于市场经济体制的建立。从现实情况看，由于中等城市很多实际上是由比较大的县级市改设而来，辐射带动功能弱，有的甚至还需要县级在财政土“贡献”。显然，地方政府层级并不是越多越好，也不是越少越好。层级较多可能有利于地方政府更接近居民，更好地了解当地居民的偏好和需求，从而更有效地提供适合当地居民偏好的公共物品；但另一方面，由于辖区的地理和人口规模随政府层级增多而偏小，在许多情况下不能有效地提供具有规模经济效果的公共物品。显然，政府层次过多是一个交易成本高昂的制度安排，随着现代化管理手段（主要是信息、交通条件）的改进，客观上要求扩大中央政府的管理幅度，减少管理层级。

一、地方政府层级制度存在的问题（续）

3.最基层的乡镇政府权力和财力有限，难以承担必要的职责。

乡镇政府名为一级地方政府，实际上其正常的行政权力基本上已经残缺不全了。除了必要的行政权力大部分上收以外，乡镇财力极其有限，不能承担最基本的职责，甚至连承担中小学教师发放工资的权力也被上收县级。可见，乡镇财政已经十分微弱了。据北京师范大学金融中心钱伟估计：目前全国仅乡镇这一层的债务窟窿已高达2000亿元，这还不包括县级政府和村级的债务。中国居住在县、乡、村一级的人口有10亿多人，这意味着这些地方的居民和农民人均负债约数百元①。财政部科研所苏明认为：基层债务数额较大，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每村负债20万元②。以国务院发展研究中心副主任陈锡文为首的课题小组在对湖北省襄阳县、河南省郡陵县和江西省泰和县进行调查后认为：目前全国乡镇政府一级的负债大约为3000亿元。在2002年普遍推行农村费改税以及在2003一2004年逐步撤销农业特产税、降低农业税后，大部分乡镇财政更将处于难以为继的境地。支离破碎的职能加上高额负担的债务，己经使得乡镇政府越来越失去存在的必要性了。从经济学角度讲，由于我国目前大多数乡镇人口较少，基本处于3万一5万人，少的只有1万一2万人，即使各地经过新一轮对乡镇的撤销合并后，乡镇人口超过5万人的也不多。据笔者对东部某地级市的调查，按合并调整后的乡镇数计算，平均每个乡镇也仅为3万多人。显然，以这样的人口规模，作为一级政府进行公共物品提供，很难达到规模经济效果。而且，以目前我国还不是很发达的发展水平以及居民对公共物品基本需求十分近似的现实，以乡镇如此小的公共物品供给单位，来提供实际上几乎完全相同的公共物品（主要是行政管理、治安、基础教育、卫生、文化建设等），无论怎样计算都是属于奢侈的，都会增加公共物品供给的固定成本，而且在供给成本中主要是庞大的财政供养人口的消耗。由此导致的后果是：对大多数乡镇来说，甚至根本无力供给最基本的本该供给的公共物品。

4.行政区划没有体现出城市化发展趋势，缺乏对城市化发展战略的尊重。

随着我国各地经济的快速发展，城市在经济发展中的重要性越来越明显，越来越多的地方政府已经充分认识到实施城市化战略的重要意义，逐步把实施城市化战略纳入到地方经济和社会事业发展的规划中。但是这种发展战略的转移却没有得到行政区划体制的支持和认可，现行行政区划体制与社会经济发展现实的冲突越来越突出了。在传统农业社会，作为建构地方政府基础的行政区域都是地域型的，也就是说大片的田野和分散的人口是由等级不同的地理区域来划分的。省级地方政府是国家的地理区划，县级是省级的地理区划。地方政府体制结构类型的地域性，与自给自足的小农经济基础是相适应的，因而地方的行政中心往往也就是经济中心、文化中心。新中国成立后的一段相当长的时间里，由于实行计划经济体制，因而必须依靠各级地方政府的行政手段来推行，政府便成为地方区域经济的运行主体，对地方经济运行采取纵向的、行业的、具体行为的管理，甚至直接参与经济活动。20世纪80年代后，随着工商业向城市集中过程的纵向与横向经济联系的加强，城市在发展地方经济的作用不再局限于固定的行政区域内，突破了行政区域的界限，逐渐形成了以城市为依托的各种规模的经济区域。更为引起关注的是，一些过去的行政中心在经济发展的过程中，其核心的领导作用逐渐被一些新兴的城市所替代，一个区域的经济中心已经脱离了行政中心而独立存在。但直到目前，这一类新兴的经济中心尚没有得到法律认可，处于“有名无分”的尴尬境地。

发展迅速的中心小城市，既没有获得法律上的地位，在管理体制上仍然沿用农村化的行政体制来领导。这也说明城市的发展与传统区划体制的矛盾和冲突已经十分激烈。这种现象，在发达地区表现得更为明显。如浙江省苍南县的龙港镇、东阳市的横店镇，广东中山市的小榄镇，山东省荣城市的石岛镇，等等，其经济实力都达到或超过了县政府所在地。特别是浙江省的龙港镇，无论从经济实力、社会发展，还是基础设施建设，都已经达到或超过了许多县级市的标准，但却难以得到行政区划体制的认同，目前仍然属于由镇政府来管理的城市。

二、中国地方政府层级结构改革设想

改革地方政府层级结构，应该更多地从经济区域发展特色和公共物品供给效率等方面进行考虑，而且要适应城市化发展的需要，协调好城市发展规划与行政区划的矛盾，从过去以农村管理为主体的思路转移到以现代化城市管理为主体的思路上来，不要唯行政因素而从。从我国政府层级沿革和国外政区设置的情况看，划小省区，增加省数，建立合理的行政区域管理幅度，减少中间层级，撤销乡镇，增设城市，是革除现行政府层级弊端的根本出路。

1.划小省区，增加省级行政区设置。

扩大省级后，可以在很大程度上提供更多的满足当地居民需要的区域性公共物品。可以考虑将全国省级政区总数达到50个左右。目前我国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每个省区将管辖40-50个县级单位。新中国成立后我国曾在省级设置方面进行过小幅度调整，有增有减。1987年后，分别又增设了海南省、重庆市两个省级区域；20世纪80年代，也曾经提出过设置三峡省的动议，后又撤销。如果以前还限于经济和社会发展方面的原因，扩大省级数量条件尚不成熟，目前我国则完全具备了相应的物质、文化条件。从经济发展现实看，随着一些区域化中心城市的发展，在很多省份，已经出现了一个或多个次级经济、文化、教育中心，这为扩大省级数量提供了物质基础条件。如，辽宁省的大连、山东省的青岛、江苏省的苏州、福建省的厦门、浙江省的宁波、广东省的深圳等，以这些城市为中心，完全可以形成一个新的行政中心。从社会文化心理看，随着我国经济和社会事业的迅速发展，人们的交往范围和文化交流等活动已经突破了过去形成的行政区划概念，对新的区域划分的心理认同能力也显著增强，这为扩大省级数量提供了软环境条件。再者，转轨时期的制度创新也应该包括行政区划方面的改革。因此，抓住机遇，及时进行省级区划调整，更好地适应新的经济社会现实，是一个新的挑战。

二、中国地方政府层级结构改革设想（续）

2.扩大基层地方政府数量，缩减地方政府层级。

这方面有两个并行的任务：一是增加县级数量，二是由省直接管辖县、市。县级单位增多是必然趋势。美国国土面积小于中国，却拥有21000多个县、市；日本陆地面积仅37万平方公里，是中国的1/26，人口1.2亿人，不到中国的1/10，但拥有地方行政单位3232个（包括市、町、村），比中国的县级单位多出约1000个；罗马尼亚不到24万平方公里，为中国的1/40，比中国的一个中等省份略大，人口2300多万人，仅为中国的1/5200，可其地方二级行政单位多达2942个（包括市、乡），比中国约多800个。在增加县级数量方面，可以具体考虑将比较大的县分解和将已经发展起来的镇（如浙江省龙南县的龙港镇）直接设县或市。在省级直管县方面，可以考虑在撤销地区中间层次、保留地级市的同时逐步撤销地级市带县（市）的职能，使得省级直接管辖最低一层地方政府，即县或市（包括地级市和县级市）。随着撤销乡镇层级，将来县级单位将成为最基层的地方政府。由县级政府直接面对辖区居民供给公共物品，既可以发挥县级政府容易了解辖区居民需求和偏好的优点，也可以发挥在公共物品供给上的规模经济优势，提高供给效率。

3.撤销乡镇一级行政机构，减少政府行政行为对居民的影响和干预。

撤销乡镇，利多弊少，有利于工业化、城市化发展，有利于区域特色经济发展和形成合理分工（比如，乡镇政府脱离地方政府竞争领域后，会使得企业进一步择良地而居，不再遍地开花）。更主要的是可以进一步改变政府结构，缩小政府的规模和边界，使居民特别是使农民不再受到基层政府的直接干预，赋予居民更多的自由发展空间，有利于休养生息，有利于有限政府目标的加快实现；也会使得地方政府更加专注和集中于制定、实施经济和社会发展宏观政策，减少直接的行政行为，使居民更深切地感受到政府政策的关怀。作为过渡办法，可以采用先把乡镇政府改设为县级政府办事处的办法，然后逐步撤销。近年来广东等地适应城市化、工业化发展的需要，在大量减少乡镇数量的基础上，试行将乡镇与开发园区合二为一，效果不错。

4.改革具有计划经济色彩的区划制度，加快城市化发展。

影响我国今后发展的一些重大战略问题，无不与城市化发展密切相关。如“三农”问题，只有立足于城市化发展，才能从根本上得到解决；经济增长方式转型、环境保护等问题的解决，也必须立足于城市化发展。为此，在区划制度方面必须打破过去那种“二元体制”的制约和影响，树立以促进城市化发展为核心的理念，尤其要把中心城市发展作为重要的目标。总的方向：小城市力争达到10万以上人口的规模，中等城市发展到25万以上的人口规模，尤其要把省级中心城市做大。力争在不远的将来，我国能够从根本上改变“二元经济结构”，确立起以城市经济发展为核心的新的增长模式。要在职能上促使地方政府把本行政区的城市化发展纳入重要责任范围，争取在本地区建立起尽可能有聚集作用的一级增长中心的城市，以真正提高辖区的竞争力。