一、行政决策与行政信息

1.信息是通过一定物质载体记录和传递的人们对客观事物的现象及其运动规律的认识内容。

语言、文字、数据、符号、图象等是信息的表现形式，其所包含的意思或说明的问题就是信息。信息具有广泛性、共享性、可传递性、可转换性、时效性的特点。行政信息是反映行政管理活动和行政管理对象的特征及其发展规律的各种数据、资料、情报、符号等的总称。

管理活动离不开信息。管理是一个系统，这一系统是由许多要素构成的，信息就是要素之间的粘合剂。管理系统各要素能够相互联系和作用，形成一个整体，全靠信息的作用，离开了信息，也就不存在管理系统。管理是一个过程，管理过程由计划、组织、指挥、协调、控制等环节组成，各个管理环节的开展都离不开信息。信息是决策的基础，是沟通联系组织部门与层次的脉络和纽带，是进行指挥、协调的是实施控制的依据。

行政决策的过程实际上是一个信息输入、转换、输出的过程，没有信息，决策就成了无源之水。信息的质量在一定程度上决定了决策的质量。科学的决策要求具备准确、及时、完整的信息。建立和完善行政信息系统对于行政决策具有非常重要的意义。

2.行政信息系统。

管理信息系统是现代管理系统的一个重要组成部分，是专门为管理者提供所需信息的系统。管理信息系统收集信息，对信息进行加工，把信息传递给管理者，对管理者提供信息服务。行政信息系统是专门为行政领导者提供信息服务的系统。这个系统主要有信息源、信息工作机构、信息工作人员、信息工具、信息工作制度等要素组成。

行政信息系统的工作，主要通过四个基本环节对行政信息进行科学处理：

（1）收集信息。行政系统是根据系统内外环境的要求来建立目标并进行活动的。内外环境有什么要求，实现这些要求的有利条件与不利条件等，都有赖于对相关信息的收集。收集信息可以由行政管理人员来进行，也可以由信息专门人员进行。信息收集渠道要多，要及时、全面。为此，应制定信息收集计划，形成制度，建立多种信息收集渠道，并采用多种收集方法。

（2）加工信息。收集到的信息错综复杂，有真有假，有适用的也有不适用的。要是行政信息对于领导领导者有用，必须对信息进行加工。信息加工就是把收集来的信息按照一定的程序和方法，通过分类、分析、判断、编制，使之成为一份真实准确的行政信息资料。

（3）传递信息。就是通过一定的流程，将有关信息迅速准确地传输到有关机关和人员。信息传递的方式有很多，在行政系统中可以进行上行传递、下行传递和平行传递，可以采用邮送、电报、电话等传统方式，也可以用激光通信、电传通信、网络等现代通讯手段。

（4）储存信息。就是把加工、使用过的信息资料储存下来，形成信息资料库，以便于以后随时利用。

在信息爆炸的今天，建立和完善现代化的行政信息系统非常必要。

二、行政决策与行政咨询

1.行政咨询是指咨询机构和人员为政府决策提供的智力服务活动。

这种服务包括与政府决策有关的知识、信息、建议等。自古以来，决策者就重视和利用咨询，在中国春秋战国时期就大兴养士之风，正是这些谋士们的智慧导演了波澜壮阔的春秋史诗。

现代咨询是一种产业，咨询的内容涉及政治、经济、文化、科技等广泛的领域，咨询服务的对象也不限于政界，而是包罗政府、企业、社会团体和个人。就行政咨询而言，二十世纪30年代特别是二战以后备受重视。这是因为：（1）决策者的智慧有限。一个人的智慧既有从父母那里遗传来的先天因素，又与后天的工作生活环境、所接受的教育以及阅历等有关。一个人的智慧是有限的，这是客观事实。科学决策要求须具备尽可能完全的知识和智慧，这就与决策者智慧有限形成了矛盾。集体决策是解决这一矛盾的一种选择，因为集体能够“增智”（增加并增加智慧），弥补个人决策的不足，正如人们常说的“三个臭皮匠顶个诸葛亮”。但是，这里隐含了一个假设，即不仅单个人的智慧得到充分发挥，而且能够互相取长补短。这种假设是靠不住的，并不总是真实的。一个可见的事实是，由于决策参与者在认识上、利益上的不一致形成的摩擦造成“减智”（“智慧抵消”或“智慧丢失”）。咨询机构被称作“智囊”、“思想库”，是决策者的“外脑”，其智慧的丰富性、思想的相对独立性，能够较好的弥补决策者的智慧不足，是现代行政决策的一个理想选择。（2）行政决策向纵深发展。二十世纪以来的国家政府遇到了前所未有的问题。一方面，政府与社会、经济、公民的关系越来越密切，表现出一种强烈的互动关系；人类与自然的关系也更加紧密，表现出两种发展的依存关系。这决定了政府对人类社会和自然担负更广泛的责任，行政决策不仅固守其传统的政治统治的领地，而且把更多的注意力投入对经济发展、社会稳定、环境保护等领域。另一方面，经济的全球化、信息的网络化，改变了传统的生产方式和生活方式，也改变了传统意义上的国家治理形式。政府管理须在更大范围里展开，它担负着引领一个国家驰骋于世界舞台的大任。运用人类的全部文明和智慧，政府才能在不断扩展加深的管理领域中获得成功。（3）行政的民主化。民主化是行政管理现代化的一个重要内容，是现代行政区别于古代行政的主要特征。行政决策是行政决策者运用行政权力解决社会公共问题、处理公共事务的过程，也是在专家学者的辅助下，按照科学规律对政策方案优化优选的过程。现代公共决策的理论，如比较有影响的利益妥协决策模型、公共选择模型、官僚决策模型、精英决策模型，都是在承认被普遍接受的民主政治过程一般模式的基础上，强调民主过程中某一权力要素的角色及其功能。可以说，民主政治是现代政策分析的基础。政府决策重视咨询，广开言路，集思广益，既是民主政治发展的要求，也是推动民主政治发展的途径。（4）咨询机构的成长和成功。咨询机构的迅速发展以及取得的巨大成功，是其成为影响行政决策的一支重要力量。美国有数以万计的研究机构，其中有一些主要为政府、国会、企业公司和社团提供服务。它们对外交、国防、军事、经济、科技、社会等方面进行专门研究，提供专题研究报告，作为国家机关、企业和社会团体估计形势、制定政策、确定目标的依据。美国政府的重大决策，不少便是采纳了研究机构的意见而制定出来的。这些影响着政府决策的研究机构也被称作为“思想库”，其诞生于二十世纪初，在二战后更是大量涌现，且影响和作用也越来越大。比较著名的有：号称“真正国务院”的对外关系委员会；号称“美国经济战略与政策总参谋部”的经济发展委员会、兰德公司、自由派倾向的布鲁金斯学会、保守派色彩的胡佛研究所、美国企业公共政策研究所、斯坦福国际咨询研究所等。作为全能型研究机构的兰德公司是当今美国最负盛名的决策研究机构，半个世纪以来，一直高居全球10大超级智囊团排行榜首。50年代，兰德公司对朝鲜战争的评估和预测、苏联发射第一颗人造地球卫星的时间预测，达到了相当的准确程度，不仅让五角大楼震惊不已，而且震撼世界，极大地提升了咨询机构的地位和作用。兰德公司人才济济，拥有庞大的专家决策群。在兰德公司的1000名左右的员工中，有近一半的人是各方面的专家，此外还在各大学和研究机构中聘请了700名专家作为高级顾问。兰德公司的服务对象由成立之初主要为空军服务扩大到政治、司法、经济、外交、城市管理、环境保护、能源、保健、教育以及计算机信息等许多方面。

二、行政决策与行政咨询（续）

2.行政咨询的基本功能

在一项公共政策的制定过程中，行政咨询自始至终发挥着作用。确定目标和抉择方案是决策主体的职责，是其他组织或个人不能替代的，但是，决策者的这些决策行为同样是建立在咨询者智力服务的基础上。在美国等国家，思想库与政府部门机构之间有着密切的联系，思想库已日益卷入到政府的政策决策程序。一般说来，行政咨询对于行政决策具有以下功能：

（1）预测。

（2）提供和分析信息情报。

（3）研制方案。

（4）评估论证方案。

（5）检验和调整方案。

3.行政咨询机构的类型

行政咨询机构常见的划分是根据其与政府部门有无隶属关系而分为官方咨询机构和非官方咨询机构。官方咨询机构是政府所设立的专司咨询的机构，如美国联邦政府设立的白宫办公厅、总统的办事机构，我国政府设立的政策研究室、发展研究中心等。这类机构与行政领导者距离近，关系密切，能迅速获得行政信息，其提供的咨询意见和建议易被接受和采纳；但是，作为政府首脑的智囊，这类机构缺乏独立性，对问题的思考容易受领导者的影响或支配，

4.行政咨询作用的发挥

行政咨询作用的发挥有赖于行政决策者和咨询者两个方面的努力。

行政决策者是咨询服务的对象，决策者对于咨询的认识以及重视程度，是咨询作用能否发挥的决定性因素。为此，决策者首先应该提高到现代咨询价值的认识，重视行政咨询。要把听取专家意见和建议、专家学者对行政决策方案的论证和评估纳入行政决策的过程，成为行政决策活动的必要环节。要保持行政咨询系统的相对独立性，尊重咨询人员的独立研究精神，不给框框，不乱扣帽子。还要为行政咨询机构和人员提供必要的工作条件，给予信息、经费等方面的支持，建立决策者与咨询者的联系制度。

行政咨询者为行政决策提供智力服务，其自身素质状况是影响咨询作用的首要因素。行政咨询队伍必须高度重视自身素质的提高。要充分认识到行政咨询不同于一般的咨询，为政府决策提供咨询服务的要求更高。行政咨询的服务对象是行政机构和各级行政领导成员，是国家行政权力的执掌者，行政咨询要坚持为国家利益和社会广大人民群众利益服务的宗旨，敢于直言。政府决策过程是实践党和国家路线、方针、政策和法律的过程，通过行政决策确定政府的重大政策和重大行动，行政咨询者除了要有广而精的知识和高超的分析研判能力外，必须有坚定的政治方向，熟悉党和国家的政策法规，正确认识我国的国情。

三、影响行政决策的因素

一项行政决策的作出，远非以上所描述的过程这样抽象和简单，它实际是一个非常具体和复杂的过程。行政决策也并不完全遵从科学性要求，它属于国家政治决策，有时甚至完全是一种政治博弈或者妥协。在决策理论研究中，决策的质量和可接受性或认可程度是两个普遍受到关注的课题，学者们为此提出了许多如何提高决策质量和可接受性的有价值的原则和方法。按照理论推导，决策者对问题的判断、目标的确立以及方案的拟定和选择的正确性能够保证决策的质量和可接受性。但是，在现实决策活动中，有许多因素影响着决策者对问题的判断和方案的选择，它们的作用有时是潜在的或无意识的，却比决策的原则和方法对决策者的思想影响更大。

1.政策和法律

现代社会中，法律是最高权威，一切国家机器的存在都是维护法律、执行法律的需要。政府是按照法律规定建立起来的管理社会公共事务的组织，其管理行为包括决策行为必须以法律为依据。国家法律制度的不同，直接决定了政府在同样问题上产生完全不同的决策结果。政策是否稳定，法律是否完备，对政府的行政决策产生直接的影响。

在我国，现行的政策和法律是各级政府机关进行决策的主要依据。行政机关无论是为贯彻上级命令进行的执行性决策，还是在自主权限内进行的自主性决策，决策者首先要考虑的一个重要问题是有无政策和法律依据。

2.问题的性质

行政管理面对的问题是经常的、大量的，并不表明所有问题都会成为决策问题，只有那些被决策者提到议事日程的问题才可能成为决策问题。一般来讲，问题本身的重要性、紧迫性和特殊性是其能否成为决策问题的原因，但也不能忽视决策者对问题的关注程度和对问题性质的判断。

决策者对问题的性质的判断，取决于问题分析的透彻程度以及社会呼声的高低。建立起一套科学的社会分析评价的指标体系，较为准确地反映社会问题，是决策者正确地判断问题的基础。来自社会各个利益代表集团的要求，也是影响决策者思想的重要因素。公民处于国家政治系统的末端，在公共决策中的作用较小，他们往往是通过结合成或把自己纳入一定的利益群体组织，借助于利益集团的影响力影响政府的决策。在这些方面，发达国家与发展中国家存在着差异。

三、影响行政决策的因素（续1）

3.外界的压力

这里所讲的外界是指独立于决策者以外的各种社会集团、政治团体、社会舆论、新闻媒介等。人民主权是现代社会民主政治体制的基础，是现代民主政府权力的来源，也是政府管理社会事务、制定公共政策的逻辑起点和依据。现代民主的普遍性要求社会各利益团体都要有自己的代表参与国家管理，参与公共政策的制定。但是，国家管理、政策制定的有效性则要求只能由少数甚至极少数拥有高度权威的政治家来进行。利益集团在表达和汇集利益、监督和制约政府、提高公民的政治参与程度等方面发挥着积极的作用。政府决策不仅要客观地反映自然规律和社会发展规律，还必须最大程度地反映各个利益集团的要求。各个利益集团的要求是不一致甚至矛盾的，他们处于利益维护的需要，不断对政府决策施以压力，政府决策者就是在这种矛盾中寻求公正的协调和平衡。在利益集团影响政府决策的政治体制中，政府的主要任务是建立利益集团竞争的规则，安排妥协与平衡利益，制定政策以规定妥协的方式，执行妥协的结果以解决集团间的冲突。

利益集团对公共决策的影响主要表现在：政治沟通和利益表达作用；决策的理性分析作用；政策均衡作用；增强决策的透明度；等等。利益集团对政策制定的消极作用则表现在以下几个方面：导致政策过程中的政治腐败；可能消除政府的权威，替代政府决策；加剧社会不平等并使之稳定下来。利益集团对行政决策影响力的大小取决于许多因素，包括组织成员的多少、财富的多寡、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者关系的远近，以及集团内部的凝集力等。

政党对行政决策的影响不可忽视。各国政党制度不同，无论是多党制、两党制还是一党制，都会对政府决策的产生影响作用，甚至是决定性作用。

此外，社会舆论和大众传媒对行政决策的影响作用越来越大。这是因为公共行政由公共权力对社会的单向管理到政府与社会双向互动实现社会的有效治理，这一趋势在20世纪80年代以来表现的越来越明显，特别是在美国、新西兰等西方国家。在政府管理中，强调参与、合作、协商、承诺，减少命令、强制。公众参与和影响公共管理活动的主要途径主要是社会团体和社会舆论，社会舆论对民选的政府领袖的决策心理和行为会有重要影响。传媒的社会化、大众化，加之信息工具和手段的现代化、网络化，对行政决策的影响达到了从未有过的程度，而且，这种影响随科学技术特别是信息技术的飞跃进步会很自然的得到提升。

三、影响行政决策的因素（续2）

4.决策体制

行政决策体制是依法确立的承担行政决策任务的人员组成以及决断方式等。现代行政决策在决断方式上主要有个人负责制和集体负责制两种方式。个人决策方式表现为决策过程简单、灵活，效率高，能充分发挥决策者个人的能动性，决策者个人的意志品质、能力素质等因素直接影响决策的质量。集体决策方式的决策过程严密，须遵从既定的议事决策程序和规则，减少了个人因素对决策结果的影响，但是决策成员之间的冲突和相互之间的心理影响也会使决策质量发生变化。

集体决策的决策规则主要有全体一致规则和多数裁定规则。

全体一致规则是指一项决策须有决策集体的全体成员都表示同意或者至少没有一个成员表示反对的情况下才能获得通过。只要有人投了反对票，方案就被否决，故全体一致原则也称“一票否决制”。这种决策规则的优点是实现“帕雷托最优”，即每个投票人都能通过自己的投票行为获益，至少没有人会因此利益受损。但是，这一规则在国家决策中难以被采用，大量社会公共问题的解决往往要损害到一些阶层、群体的利益，因此国家公共决策要达到全体意见的一致在大多数情况下是不可能的。全体一致规则由于任何一个决策者的否决会导致决策方案的否决，所以保证了决策参与者享有平等的地位和权利，任何人不能把自己的意志强加于他人。每一个决策者在考虑增进自身利益的同时，必须关注他人利益是否增进，倘若他人利益得不到增加甚至受损，决策方案就很可能被否决。采用该规则，决策成员对于决策问题要经过多轮的磋商、协调和讨价还价，使大家能达成一致的意见和需求。因而全体一致的决策方式通过一项决定往往要经过一个艰苦而漫长的过程。该规则对决策结果也会带来影响，决策者在决策活动中的注意力并不放在决策问题上，而是放在如何讨价还价上，哪怕是一个不好的方案，只要决策者获得了利益，也会表示赞成，最终一致通过的方案往往与决策的初衷相去甚远，甚至完全相反。

多数裁定规则也叫多数规则，这是集体决策模式中最普通、最常用的作出决定的方式。与全体一致规则相比，多数规则无须进行无休止的讨价还价，可以大大降低决策成本。根据决策群体和决策问题的规定上的不同，多数规则又划分为以下几种：（1）相对多数规则。一项决策方案是否通过，取决于它所获得的赞成票是否超过反对票的票数，或者在对几个竞争性方案进行投票选择时，获得赞成票数最多的一种方案通过。（2）绝对多数规则。一项决策方案是否通过，取决于它所获得的赞成票是否占决策集体成员数的半数以上。其中又分为简单多数（赞成票超过表决票的一半）和限定多数（如，赞成票超过表决票的2/3，或3/4，等）。究竟选择何种集体决策规则要视决策问题的重要性以及时间的紧迫性。布坎南和图洛克的研究表明，多数原则的多数比例越高，相应的决策成本越高，但是决策的外部风险即由于自己服从与自己偏好相违背的选择结果所产生的成本，会相应地降低。某个投票者的意见如果成为代表社会选择的意见时，其决策成本为零，但所产生的外部风险却非常高，因为其他人必须服从于他的意志。一项决策随着赞成人数的增加其决策成本相应增加，而外部风险相应减少。当一项选择得到全体一致赞成时，达成全体一致的决策成本极高，外部风险却为零。很显然，多数裁定规则，不管是相对多数还是绝对多数，决策的参与者都不得不考虑决策的成本和外部风险。

5.决策者的素质

行政决策是一种精英决策。在民主国家中，无论决策的民主化程度有多高，所谓民主决策主要表现在代表社会不同利益的利益集团在公共决策中的参与程度和影响程度以及法制化的决策体制的完善状况。政策决断的大任最终是掌握在少数社会精英的身上。

必须承认，决策者也是有私利的个人，在缺乏外在有效制约的情况下，他们会根据个人的或小集团的利益而不是根据社会公共利益进行选择。而且，一旦没有能够抗衡的力量，拥有权力的决策者就会倾向于以力服人，不是通过详尽细致的理性分析，而是通过赤裸裸的强制性再分配，通过对其他社会阶层利益的剥夺来实现自己的私利。决策者的思想政治品质和道德觉悟对于其决策选择行为产生着深刻的影响。

此外，决策者的知识水平、技术能力以及意志品质等素质也对决策发生影响，这些因素影响着决策者对问题的认识、对方案的理性思考以及对决策时机的把握等。