一、行政监督的含义

关于行政监督概念的含义，国内学术界有不同的理解。

行政监督是指民主国家监督主体（包括国家机关、社会团体、政党、公民等）依法对于国家行政机关及其公务员的行政人员的行政活动所进行的监察与督促活动 。这一解释被称为广义的行政监督。在这里，行政监督的主体由行政系统外部主体和行政系统内部监督主体两部分构成。

对于行政监督概念狭义的解释有两种。一种解释认为行政监督是指国家行政系统内部所进行的自我监督，主要有上级行政机关对下级行政机关的监督、行政监察等。 另一种解释认为行政监督是指拥有国家权力的非行政机关和公民、社会对行政机关是否执行权力主体的意志所进行的监督。

显然，对于行政监督概念理解上的分歧在于行政监督主体的差别。不论对行政监督作何解释，行政监督的指向（即被监督的对象）无疑是行政机关及其行政人员，进一步说，是行政机关和行政人员的行政行为。我们认为，对于行政监督的理解应该与现代公共行政的法治精神密切联系起来，行政监督是行政法治的重要组成部分，也是实现依法行政的重要途径。基于此，对于行政监督概念应从广泛的角度来理解，行政监督是国家一切监督主体和力量对于国家行政机关及其工作人员的行政行为所进行的监察和督导。对于行政监督概念的理解应把握以下几个方面：

行政监督的主体。行政监督的主体具有广泛性，既有行政系统的外部主体，也有行政系统自身。行政监督的外部主体包括了国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、公民个人以及舆论等。在行政监督中，行政系统具有双重性，行政系统既是被监督的对象，又是进行自我监督的主体。

行政监督的对象。行政监督的对象是国家行政机关及其行政人员，确切地讲是国家行政机关和行政人员的行政行为，既包括具体的行政行为，也包括抽象的行政行为。

行政监督的内容。行政监督的内容包括对行政合法性的监督，也包括对行政合理性和效能性的监督。从内容上看，行政监督的范围比行政法治监督、廉政监督等宽。行政监督既有对行政作为的监督，也有行政不作为（渎职行为）的监督。具体讲，行政监督的内容有：一是对行政行为合法性的监督，即对行政机关所制定的行政法规、规章，所发布的命令、指示，所通过的决议、规划，以及行政机关及其行政人员所实施的具体行政行为，进行是否符合宪法、法律以及党和国家的方针、政策的监督。二是对行政活动合理性的监督，即对行政机关的管理活动是否遵守行政管理基本原则，行政人员是否合理地行使自由裁量权进行的监督。三是对各级各类国家公务员是否遵纪守法，是否恪守行政道德所进行的廉政监督。四是对对国家公务员在行政活动中是否卓有成效地使用技能和技巧以提高行政效率而进行的行政效能监督。

行政监督的目。行政监督的目的是保障行政机关依法行政，保障行政法的实施和行政职能的实现，提高行政工作的效率。

行政监督是一种法律监督。行政监督是一种依法监督，是依法行政的具体体现。行政监督主体的监督地位和监督权力必须有明确的法律赋予，行政监督主体的监督行为必须符合法律规定的程序和方式。

二、行政监督的实质

行政监督也可以称作监督行政，其实质是对公共权力的监督和制约。对于行政权力的监督是近代民主法治思想和分权理论的重要内容和具体体现。孟德斯鸠说过，一切有权力的人都很容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。近代西方资产阶级思想家在反对“君权神授”的封建专制统治的斗争中，提出了人民主权和分权制衡的思想。

卢梭认为，民主国家是在社会契约的基础上建立起来的，每一个缔约者都毫无例外地交出自己的全部权力，因此公民是国家权力的主人。公民订立契约结成国家的目的就是要保证自己的自由平等权利。国家为了实现这一目的，就需要有一种基于“公意”的强制性的统治权力，即主权。主权属于人民，是不可转让、不可分割的，是绝对的、至高无上的、神圣不可侵犯的。人民把权力委托给政府，政府是主权者的执行人，是人民的仆从。行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏。只要人民愿意就可以委任他们。也可以撤换他们。

杰斐逊认为，民主政体是一种最合理的政治制度。人民对于他们的政府机关的控制，是衡量一个政府是否为共和制的标准。人民是共和国权力的唯一源泉，依靠人民对政府进行监督是防止政府蜕变的可靠途径。在他看来，理想的民主共和政府的首要条件是人民能够控制政府。

洛克和孟德斯鸠提出了三权分立的学说。洛克主张把国家权力分为立法权、执行权和对外权；孟德斯鸠则提出把国家权力分为立法权、行政权和司法权。尽管两人对国家权力的划分有不同，但分权管理的目的是一致的，即防止权力的滥用，以权力约束权力。

三、行政监督的意义

行政监督的主要任务是调动各种监督力量，运用各种监督手段，及时发现和纠正行政机关和行政人员违反国家行政管理原则、法规和规章的行为，防止和纠正行政管理活动中的偏差，确保行政目标准确、合法、及时地实现。行政监督表现在行政系统的方方面面，也贯穿于行政活动的整个过程。行政监督对于行政系统和社会发展具有重要的地位和作用。

1.行政监督能够促进依法行政。行政监督首先表现为对行政活动合法性的监督。行政管理的每个环节都要体现法制原则，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。不能把依法行政理解为政府及其公务员运用法律管理社会和公民，认为依法行政就是“依法治民”不仅是错误的，而且是十分有害的。行政法治的实质是依法治权，即运用法律约束行政权力，运用法律约束行政机关和行政人员的行政行为。无论是行政立法，还是行政执法，行政机关都必须严格依据法律规定和法定程序进行，否则就是违法行政或不当行政。行政监督具有具有预防作用、补救作用，通过行政监督能够警示国家行政人员，提高其遵纪守法、依法行政的意识，能够及时发现和纠正行政违法的现象，维护法律的权威，塑造良好的政府形象。

2.行政监督能够提高行政效率。行政管理追求效率，行政效率的高低取决于行政效能的高低，取决于行政行为是否科学合理。而行政管理中的官僚主义、盲目决策、办事拖拉、执行不力、相互推诿等现象，有些虽貌似合法，但并不合理，更不科学，显然是与追求高效的行政要求相背离的。行政监督表现为对行政合理性和科学性的监督。加强行政监督可以促使行政人员提高责任心，努力工作，奋发向上；可以促进行政体制和机制的完善，提高组织效能；可以提高政府的决策质量和政策能力，提高政府管理的技巧和水平；可以发现政府管理中的问题，及时予以解决。

3.行政监督能够促进国家经济发展。经济是基础，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。政府是国家上层建筑的重要组成部分，是经济改革的发动者，是经济生活的组织者，是时常秩序的规范者和维护者。合法而科学的行政管理是推动社会经济发展的重要力量，反之，行政权力被寻租，不仅腐化了政府的肌体，而且破坏了正常的市场经济秩序，使经济生活产生混乱。加强行政监督，塑造廉洁、高效的政府，就能够更好地承担起政府的经济职能，促进经济健康的发展。

4.行政监督能够促进国家民主政治的进步。民主政治要求在国家政治生活中切实地落实和实现宪法和法律赋予广大人民群众的各项权利，公民的政治参与是民主政治的基本特征之一。行政监督就是人民群众主动的参与国家管理，行政权力被置于广泛的监督之下，这本身就是民主政治的一个重要内容。行政监督为人民群众和各种政治力量提供了共同参与国家管理的渠道和途径，人民群众通过行政监督，密切了与政府的关系，提高了参政能力。

5.行政监督能够保障国家、集体和公民个人的合法权益。行政权力的滥用，必然会给国家、集体和公民个人的权利造成损害。有效的行政监督可以减少违法行政现象，杜绝权力的滥用，不仅使得政府的管理活动不会造成各方权利的损害，而且能够保护国家、社会和公民个人合法权利，促进这些权利的实现。当行政行为给国家和社会各方带来损害时，行政监督可以促使政府有关部门采取措施，及时纠正不良行政，处罚违法的行政人员，改变不当的行政措施，并给予受害单位和个人赔偿。