一、行政执行的制约因素

1961年，美国总统约翰·肯尼迪曾两次作出决策，要求美国军方从土耳其撤出全部导弹，然而直到两年之后，这些导弹依然矗立在那里。这正应了古人所讲的，“徒法不足以自行”。一项决策，是不会自动得到实施的。即使是执行了，也不一定完全符合“法”的本意。行政执行中常常会出现偏离决策目标的情况而使得行政执行低效率、零效率甚至负效率。这种情形的出现说明，行政执行受到了诸多因素的干扰和影响。

美国行政学家T·B·史密斯在在1973年发表的“行政执行过程”一文，对制约行政执行过程的因素作了比较全面的概括。他认为，影响行政执行的因素有：（1）政策本身，包括政策的类型、渊源、范围及社会支持度；（2）政策的执行机构，包括执行机构的结构和人员素质，领导的方式和技巧，执行的能力和信心；（3）政策所指向的目标群体，包括它们的组织或制度化程度，受领导的情形以及先前的经验；（4）政策环境因素，包括政治、经济、文化环境等。根据史密斯的分析框架，我们可以把行政执行的制约因素集中概括为以下几个方面：

1.行政机构因素

任何一项行政决策，都必须有相应的机构去执行。行政机构的结构状况，是制约行政执行过程的首要因素。

（1）行政机构的层次与幅度。适宜的组织层次与管理幅度，能够有利于决策目标的分解和决策方案的具体化，从而有利于决策的实施。但是，在目标分解和方案具体化的每一个步骤上，都可能出现淡化决策方案基本要求和扭曲决策方向的情况。层次过多，幅度过大，则会增加这种淡化和扭曲的可能性；层次越多，幅度越大，则被淡化和扭曲的程度越高。淡化和扭曲了的决策被实施，自然就无法如期实现决策目标了。

（2）行政机构的命令与服从体系。行政机构是一个上下左右统一完整的整体，其内部有严格的命令与服从关系。层层命令和层层服从，才能使最高行政部门、行政首长的决策命令得以贯彻。命令与服从的关系，是行政执行有力、有效的组织保证。但是，也正是由于这种命令与服从体系的作用重大，所以一旦这个体系的某一个环节或某一个方面发生了故障，就会直接影响到决策的实施。例如，行政首长的合法性地位受到了怀疑和动摇，那么他的命令就无法顺畅地贯彻下去，就会出现“上有政策，下有对策”的情形。另外，如果命令的渠道一旦出现了分支，在破坏了命令的统一性的情况下，政出多门，服从也就变成了无所适从。

（3）行政机构的分化与整合。为了实施决策，行政机构需要分化，即根据地区、职能、性质等因素，把行政机构分化为中央机构、地方机构、基层机构，或经济管理机构、文化管理机构、社会事务管理机构等等。但是，如果只有分化没有整合或整合不力，就会变分化为“分家”，各自为政，就会使决策目标难以分解，或造成部门之间、层次之间职责不清，执行中就免不了出现松散、不力、推诿和扯皮。

一、行政执行的制约因素（续1）

2.人员因素

行政执行过程最终是通过所有行政人员的共同努力完成的，所以，行政执行从本质上讲是人的行动。行政人员的素质和工作绩效是制约行政执行的重要因素。同时，从行政执行的结果看，一项政策的实施，会给一些人带来利益，也会使一些人的利益受到损失，故社会成员对于决策实施的态度也不相同。社会成员的态度也是影响行政执行的不可忽视的因素。

行政人员。行政人员的政策水平、思想观念、行为倾向、工作态度和责任感等等，都构成了影响和制约行政执行的重要因素。如果政策实施者的政策水平不高，对决策方案、上级的命令指示理解能力偏低，就可能出现“歪嘴和尚”把好经念歪的现象，行政执行也就大打折扣；如果实施者政治态度不端正，思想作风不过硬，缺乏服务精神，私心杂念太重，甚至阳奉阴违，就可能使行政执行偏离决策目标；如果实施者没有高度的工作责任感和积极性，办事马马虎虎，不负责任，行政执行就是一句空话。

社会成员。行政执行的结果会给社会成员的利益带来影响，受益者的拥护和支持是行政执行的动力，而受损者的不合作、反对和抵制就是行政执行的阻力。所以社会成员对于政策的理解和态度，是行政执行的影响因素，有时甚至成为决定性的因素。

3.政策因素

政策本身的合法性、合理性、具体性以及连贯性等，是直接行政执行的因素。

（1）决策的合法性。国家的政策、法律、法规是行政决策的依据，行政决策的合法性是决策执行的前提。如果行政决策本身存在违背国家政策、法律、法规和上级政府决定的情况，就不能被执行。行政决策过程有着法定的程序，如果违背法定程序制定的方案，也不能被实施。

（2）决策的合理性。合理性是指决策方案的科学性。一项决策，如果不是针对客观问题并能够有效地解决问题，而是凭几个人的主观臆想去设计问题和设计方案，不尊重客观规律，不经过科学论证，那么，这项决策就不能被执行，即便实施了，也会后患无穷。决策的合理性，还表现在决策规范中标准是否统一，如果决策规范标准不一，甚至容纳了相互矛盾的标准，就会使执行者无所适从。

（3）决策的具体性。一项决策要能够顺利贯彻实施，从操作上和技术上来说，它必须是具体的、明确的，包括决策方案和目标的明确表述，行动措施和步骤的明确规定，也包括明确的理论前提。如果某项决策目标不明，方案含糊，给人一种不知如何实施的感觉，自然就无法实施；如果决策没有明确的理论前提，给人一种不知为什么要实施达到感觉，也就不会得到自觉有力的贯彻实施。

（4）决策的连贯性。一项决策方案一经确定，必须保持相对稳定的一致。如果朝令夕改，变化无常，实施起来就困难重重。另外，我国地广人多，各地情况不一，因此在中央制定了某项决策之后，有时候还需要地方根据中央精神，制定相应的地方决策，以收到既贯彻中央决策，又能因地制宜的效果。地方决策必须在基本精神上与中央决策保持一致，否则，不仅无法使中央决策得到落实，而且也破坏了地方与中央的统一性。违反中央精神的各种“土政策”的出现，对于中央决策的贯彻实施是极为有害的。

一、行政执行的制约因素（续2）

4.环境因素

行政管理总是处于一定社会环境中的，任何一项决策的实施都无一例外地受到环境的制约和影响。良性的社会环境无疑有助于决策的实施，反之，恶性的社会环境必然会有碍于决策的顺利执行。

（1）政治环境。国内政治环境的安定，是任何决策顺利实施的前提。并且，当今世界已经形成一个开放的系统，国与国之间越来越多地处于相互沟通和相互依存之中，无论那国政府，其政策的实施不仅要受到国内政治气候的影响，而且要受到国际政治环境不同程度的影响。

（2）经济环境。经济基础决定上层建筑，作为一种政治现象，决策的实施同样要受到经济环境的制约和影响。通常，经济环境的变化会引起社会大众乃至实施者对政策的信任和支持程度。一般情况下，某一社会的经济越富有活力，某一地区的经济发展水平越高，就越有助于决策的有效实施。反之，经济萧条，生活贫困，则会使政府的许多决策流于形式。

（3）社会心理环境。广大人民群众特别是相关人员对所实施的决策的承受力是对决策实施具有决定性影响的社会心理因素。所谓心理承受力，就是一系列变革对社会造成的心理震荡幅度，以及民众对于政府决策的理解和支持程度。决策能否有效实施，与社会心理承受力密切相关：当民众的心理承受不了某项决策时，即便决策设计得再好，也是难以实施的；反之，某项决策如果符合民众的心理，那么它就会得到普遍的拥护和接受。

（4）环境的突变。行政决策的实施与国内外环境的稳定与否有着紧密联系。如果社会出现剧烈动荡，发生重大自然灾害，爆发战争，等等，就会直接影响到决策执行活动的进行。

二、行政执行的过程

1.行政执行的准备阶段

行政执行的准备工作至关重要，充分的准备是行政决策得以顺利实施的保障。在准备阶段，应做好以下工作：

（1）制定行动计划。行政决策方案进入实施阶段，行政机关必须首先制定行动计划，把决策方案具体化。没有计划，实施决策目标的行动将会成为杂乱无章的活动。行动计划，就是根据实际条件，拟定为达到决策目标而采取的具体行动方案。计划一般包括情况分析、指导思想、工作任务、工作要求、工作方法、步骤与措施等，涉及目标、人员、财物、机构、程序、时间、地点等要素。国外有学者把计划的内容概括为六个“W”，即What：行动的目标是什么？Why：为什么要采取这些行动？When：何时开始行动？何时结束行动？Who：谁来实施行动？接受什么人的领导？又指挥哪些人？得到哪些人的支援？Where：在什么地方或部门实施行动？How：如何实施这些行动？分几步实施？用什么措施？

行动计划是通往决策目标的必经之路，是组织实施的纲要。行动计划的作用具体表现在，第一、行动计划使行政执行明确需要什么样的组织结构和人员配备，使员工各就各位，尽职尽责，使人员、组织、设备等围绕决策目标结合成为一个有机整体。第二、行动计划为行政执行过程中的控制提供了标准，使行政协调有了依据。第三、行动计划能对未来可能出现的各种因素的影响及其发展趋势作出科学的预测，制定预防措施和对策，对执行中可能遇到的困难、危险有足够的准备，使有利时机得到充分的利用。

制定行动计划，必须力求认真细致、具体而详尽。其具体要求是：切合实际，积极可靠，没有主观臆断性；能适应环境，有变动的余地；顾及全局，对各方面都能统筹安排。

（2）做好思想动员工作。行政执行活动的主角是行政人员，要通过宣传和思想动员工作，使大家对行动目标和行动计划有一个透彻的理解，统一思想，统一认识，树立完成任务的信心。行为科学理论认为，一个人对事物的态度是由对事物的认识因素、情感因素和行为因素决定的；有了正确的认识，才会有感情，继而产生相应的行为倾向。思想认识提高了，人们在执行计划的过程中才能自觉地服从指挥，顾全大局，高效率地完成任务。
进行思想动员，一方面要做好政策宣传工作，通过各种有影响力的传播媒介或传播方式向决策的执行者和社会各个方面传播有关政策合法性、合理性、必要性和效益性等方面的信息，以获得决策执行者和社会各界对决策的理解、接受和支持，形成有利于决策执行的舆论环境。另一方面，要采用各种各样的思想动员方式，如宣传、教育、引导、典型示范等，提高大家的思想觉悟，理解行政执行的要求，贯彻决策者的意图。

（3）组织落实。组织落实，就是要建立强有力的执行机构。这不仅仅是建立一个组织形式，它包括建立相应的组织体、建立指挥系统、安排胜任的人员、分配具体任务、授予相应的权限、提出明确的标准、制订必要的制度等。忽视其中任何一个方面，都会带来执行中的挫折。

行政领导者应根据计划要求建立起完整精干、机能一致、职责分明、运转高效的执行机关。一般情况下，行政决策是由现有行政机构承担实施的；针对新出现的行政职能任务作出的决策，应考虑成立新的行政执行机构来执行决策任务；临时性的工作，可抽调人员组织临时机构，一俟计划完成，临时机构马上撤消。

（4）物质准备。“巧妇难为无米之炊”，行政执行离不开一定的物质条件，财物等资源是行政执行的保障。各级政府要根据决策执行的需要，计算出行政执行所需的经费，并在政府预算中对各种开支项目以及金额进行详细开列，根据行政执行的进展及时划拨到位。要准备好诸如办公用品、交通与通讯工具、机械设备等物质装备，以解除行政执行的后顾之忧。

二、行政执行的过程（续1）

2.行政执行的实施阶段

行政执行的实质，是一个由各行政机构和众多行政人员分工合作、协同一致地趋向决策目标、实现计划规定的任务的动态过程。从现代系统论、信息论和控制论的观点看，这个动态过程的有效运行，离不开行政指挥、沟通、协调和控制等一系列管理职能。这也构成了行政执行实施阶段的主要工作环节。

（1）有效的指挥

指挥是指行政领导者按照既定目标和计划，通过对下级的活动进行指导、协调和监督，以实现组织目标的行为。行政执行活动涉及面广，参与人员多，协作复杂，连续性强，进行有效的指挥就显得非常重要。

要使行政指挥有效，一是保持指挥统一。在行政执行系统中建立一个指挥中心，切忌多头指挥，政出多门。二是正确行使指挥权。作风粗暴，滥用权力不行；缩手缩脚，怕得罪人也不行。三是灵活运用各种指挥方式。指挥方式多种多样，如行政指令方式、疏导教育方式、榜样示范方式等，领导者要善于运用各种指挥方式领导下级达成目标。领导者还要审时度势，灵活采用各种指挥形式，如口头指挥、书面指挥、会议指挥等。

（2）及时的沟通协调

行政沟通是通过传递信息使行政机关及工作人员对于共同的工作任务和存在的问题产生一致认识的过程。它是统一思想认识的过程，也是改善人际关系、鼓舞士气的重要手段。

在行政执行的庞大体系中，通过上下的沟通，使每个成员都能够了解行政工作全貌，认识到完成本职工作的重要性，在行政执行中既有工作的积极性和主动性，又能识大体顾全局；通过平行沟通，加强单位之间、人员之间的联系和了解，化解矛盾，增进友谊；通过内外之间的沟通，可以取得社会各方的理解与支持。良好的沟通，可以增进组织的“凝聚力”、“向心力”。要保持各种信息沟通渠道的畅通，使信息传递及时、准确。领导者在发挥正式沟通的作用的同时，也要注意发挥非正式沟通的作用。

行政协调就是引导行政组织之间、人员之间建立协同配合的关系，共同致力于决策目标实现的过程。许多重大决策的执行，一般都需要许多部门和人员的密切配合。由于各部门的职责、利益不同以及人员在知识、经验、能力、性格等方面的差异，因而在行政执行中的利益矛盾、意见分歧、摩擦和冲突是不可避免的。这就需要领导者从大局和整体利益出发，通过协调活动，化解矛盾、解决分歧，使组织之间、人员之间达到行动上的和谐一致。行政协调的作用就在于：促进有关单位个个人了解彼此的需要和工作情况，避免工作脱节或重复；可以减少人力、物力、财力和时间等资源的浪费；可以改进业务处理的方法，提高工作质量。做好行政协调工作，对领导者的要求是：第一、在制定计划时，注重计划体系自身的协调性，并预先注意工作中易发生脱节和矛盾的方面，及早提出措施，防患于未然。第二、设法使组织成员对有关工作的方针、政策、目标等都有充分的了解，在工作中自觉好各方面的关系。第三，协调要紧紧围绕工作目标，原则性和灵活性相结合。第四、协调要出以公心，顾全大局，不怕得罪人。

二、行政执行的过程（续2）

2.行政执行的实施阶段（续）

（3）经常性的监督检查

在行政执行活动中，领导者通过经常性的监督检查，对计划完成的质量和速度实施控制，是行政决策圆满完成的一个关键性环节。所谓控制，就是行政领导者和工作人员为使实际工作同计划保持一致而采取的纠偏行为。通过控制活动，使计划能够按时、按质、按量地完成，使人力、物力、财力的消耗降到最小程度，使行政工作达到提高效率的目的。

要使控制有效，首先要有一个明确的控制标准，也就是有一个具体的尺度。一个好的行动计划本身就是控制的标准，根据任务的要求，领导者还要制定一些具体的控制标准。实施控制是一个过程，首先是对照标准来检查实际工作完成的情况，找出实际执行与计划标准之间存在的偏差；然后分析产生偏差的主客观原因，找到了原因，才能“对症下药”；接着是制定纠正偏差的措施；最后是实施纠正。

实行有效的行政控制，必须做到：第一、要确定控制标准，从计划中选出多层次、多形式的目标，建立起可以考核的定量或定性的完整的目标体系，控制就有了客观的适用的标准。第二、确立组织保证，就是明确由哪个单位、哪些人负责进行控制活动。第三、提供适时、准确的信息，以便及时发现偏差，及时纠正，或者在偏差出现之前做好预防。第四、按层次进行控制，不要越级控制。第五、把握重点，即把注意力放在容易出现偏差的因素上。第六、纠正偏差要先进行科学分析，找出造成偏差的主客观原因，并根据不同情况采用不同的纠偏方式。

行政控制不是一个被动的行为，不能等到出现了偏差后才纠正。经常性的检查监督是必要的，通过检查监督，发现问题，决不放弃。如果控制不及时果断，不迅速有力，小偏差就会带来大偏差，甚至会导致行政执行的失败。

3.行政执行的总结阶段

行政执行的最后一个阶段就是对整个决策实施进行总结。行政执行的总结不容忽视，通过总结，可以提高行政领导者的领导水平，可以引导行政人员的思想和行为方式，可以总结经验教训，利于以后工作的开展。

行政执行的总结主要围绕以下内容：行政计划执行的情况；参与执行的成员的表现；经验教训。在总结的方法上，切忌长官意识，要发扬民主，发动大家共同进行总结。