一、行政决策的理论模式

行政决策的理论模式是研究行政决策理论方法的学说，对决策的方法论提供理论指导。从人类决策模式来看，可以大致分为理性决策和非理性决策。理性决策是指人们在解决问题时，运用自己的经验、知识和智慧，通过理性判断作出决策。非理性决策是指人们遇到问题时借助于非理性手段来确定解决办法，求神问卜、测字抽签等是非理性决策的手段。一部人类文明进步史，也是科学战胜愚昧、理性决策取代非理性决策的历史。在现代管理决策理论中，学者们提出了各种各样的决策模式。下面介绍的是几种有代表性的决策理论模式：

1.完全理性决策模式

完全理性决策模式来源于传统经济学理论，其代表人物有英国的经济学家、法学家、哲学家J·边沁、美国的管理学家F·泰勒等。传统经济学理论是建立在“经济人”的假设基础上的，认为“具有理性和经济双重特征的人在对行为或方案作出抉择时，能够实现以最小值投入来获取最大值收益这一目标”。“这种理性人具备关于其所处环境各有关方面的知识，而且，这些知识即使不是绝对完备，至少也相当丰富和透彻；还被设想为具备一个很有条理的稳定的偏好体系，并拥有很强的计算技能，他靠这类技能就能计算出在他的备选的行动方案中，哪个方案可以达到其偏好尺度上的最高点”。概括地说，完全理性决策是：决策者能够确定所有同具体问题有关的决策目标；获得决策所需要的全部资料和信息；制定出全部的决策方案；预知各种方案的结果并加以权衡比较；从备选方案中选择可望实现最大值的最佳方案。

完全理性决策是一种理想化、规范化的决策模式，比较适用于简单的常规性问题的决策。完全理性决策要求具备的条件十分苛刻，只有少数简单的日常性问题的决策才能在较大程度上满足这些条件，才能使该模式的决策过程各个阶段具有实际意义。而面对大量的复杂性、非常规问题的决策时，完全理性决策就显露出难以抉择的局限性。这种局限性表现在：（1）决策者作为具有情感和自我价值判断的人，不可能时常以纯粹客观理性或绝对价值中立的态度来进行决策。决策者个人的情感、对具体问题的主观性认知以及一定社会或个人的价值观念等非客观理性因素，都或多或少地介入决策行为。（2）决策者难以获得完全理性决策所需的全部资料信息。尤其是在处理复杂的新问题时，资料更不易收集齐全，而且收集到的资料多半是反映过去情况的数据，这些数据对于新问题的决策依然缺乏有效性。（3）决策者无法十分肯定的预知各种备选方案的结果。许多问题难以用成本－－效益法进行分析，每一种备选方案的后果往往受制于一些难以把握的因素，因此也就无法确切地预见各种方案的结果。（4）完全理性决策模式没有充分考虑环境因素对决策的影响。事实上，变动不定的环境对整个决策过程产生着不可忽视的影响。

一、行政决策的理论模式（续）

2.有限理性决策模式

完全理性决策模式是一种理想化的决策模式，反映了人类追求完美的愿望，面对变化无常的环境、纷繁复杂的管理活动，它显得无能为力。有限理性决策模式就是对这一模式的修正。有限理性决策理论的代表人物是美国著名的管理学者H·西蒙，他在1947年出版的《行政行为》一书中提出了有限理性的基本思想，后来在《有限理性模式》、《现代决策理论的基石》等著作中进一步阐述了这一理论。

与完全理性决策不同，有些理性决策理论假设决策者是一种“管理人”，他们不具有“经济人”那种绝对的理性，而只具有“有限的理性”，“管理人”的行为受到自身主观价值判断的影响，他们在决策过程中获取资料信息的能力以及预见能力是有限的。因此，管理人在决策过程中所寻求的是“满意决策”，而不是“最佳决策”。

有限理性决策模式在决策过程的各个阶段贯彻的是“满意”法则：（1）在收集信息阶段，只要求收集所需的必要的资料信息，不期望获得全部资料或充分的信息；（2）在拟定决策备择方案阶段，只制订出决策者“考虑到”的少数几个方案，不企求穷尽种种备择方案；（3）在评价备择方案时，鉴于认识到每个方案的结果难以确切地预知，只依靠简单化的成本－－效益法进行粗略地分析，并不一定对每一方案的成本－－效益关系进行精确的计算；（4）在对备择方案进行抉择时，不是严格按照最大值最小值以求得一个能以最小成本获得最大收益的“最佳方案”，而是依据概率法则并考虑环境的现实状况，从可行方案中选择一个实现决策目标的概率更大一些的“满意方案”。

3.渐进决策模式

渐进决策模式理论的代表人物是美国的经济学家、政治学学者C·E·林德布洛姆。1953年，他与R·达尔合作发表了《政治、经济和福利：计划构成与政治经济系统的基本社会过程》，第一次提出了渐进决策的思想。随后，在1959年发表的论文《渐进调适》和1968年出版的《决策过程》一书中，对渐进决策理论进行了系统完整的阐述。

林德布洛姆认为，完全理性决策模式在现实中会遇到种种困难和问题，（1）决策者面对的并不总是一个确定的问题，有时往往需先搞清楚面对的是一个什么问题；（2）在对复杂问题进行决策时，由于决策时间的限制和代价昂贵，决策者没有时间和能力去获得充足的信息；（3）因为价值及价值标准的分歧，决策者难以发现一种同一的价值标准来评价决策方案；（4）在决策过程中，决策者的行为会受本人的偏见和无能的影响。

渐进理性决策理论的基本观点是：决策是决策者基于过去的经验并以现行政策为基础对政策稍加调整的渐进过程。它包含了以下几层含义：（1）决策是一种由局部到整体、由小变到大变的渐进过程；（2）每一次决策只对现行政策进行局部或小幅度的调整或修改；（3）由于决策是对现行政策的局部调整的行为，决策者可凭借过去的经验。林德布洛姆认为，渐进决策看上去行动缓慢、羞羞答答、谨小慎微，但可以积小变为大变，比起大起大落的剧变决策来，其实际前进的速度可能更快，因为采取剧变式决策，往往“欲速则不达”。

渐进决策模式作为一种决策思想和方法具有不可低估的价值。在认识论上，渐进决策的特点在于：以历史和现实的态度把事物的运动发展看作是一个前后衔接的不间断过程，新事物的产生以历史的现实为基础；在方法论上，渐进决策模式反映了质量互变规律，强调以量变的积累来导致质变。渐进决策模式尤其适用于某些社会条件和某些问题的决策，即社会相对平稳地发展、现行政策总体上仍具有有效性、决策问题本身具有连续性等。但是，渐进决策模式在本质上具有保守性特点，一般不适用于社会剧变时期的决策。

二、行政决策的原则

行政决策的原则是行政决策过程应遵循的基本准则，是行政决策过程固有的客观规律的反映和要求。国家政府作为行政决策的主体，应该使自己的行为选择建立在怎样的基础和准则之上，是自古以来政治家、思想家和管理学家十分重视的问题。因为决策的准则反映了政府行为的目的，影响着公共选择的科学性，最终还会影响到国家社会的前途和命运。古希腊罗马时期的大思想家柏拉图和亚里士多德在其《理想国》和《政治学》著作中，就提出了以正义作为国家行政决策的最高准则，以正义为主线阐析了他们的政治观点和理论。进入资本主义社会以来，学者们对行政决策的研究由公共决策的目的性研究转入公共决策的实证性研究。从古典经济学、福利主义到新古典经济学、制度学派、公共选择学派、新自由主义，他们从不同的立场和角度提出了各自对行政决策准则的主张。

就决策本身来讲，科学性、可行性是管理决策的起码要求。为此，行政决策应遵循以下原则：

1.预测原则。决策是针对未来状态所作的关于未来行动的选择，不了解未来就无法决定未来的行动；决策者对未来事态的估计的准确程度，直接决定了决策能否可行，能否达到目的。决策必须借鉴历史，以现实为基础，以预测为前提。“凡事预则立，不预则废”，在动荡多变、高速发展的现代社会，决策者只有高瞻远瞩，了解管理对象的发展趋势、时空条件、影响后果等，才能作出正确的决策。

2.信息原则。信息是决策的依据。决策过程实际上是一个信息搜集、加工和变换的过程，离开了信息，决策就成了无源之水。在通常情况下，决策的科学性、准确性，是和信息成正比的。科学的决策要求全面、及时、准确的信息。

3.系统原则。客观事物总是相互联系、相互作用的，系统分析的理论和方法的运用，使得决策者在恢弘复杂的决策活动中从容自如。遵循系统原则，要求决策者把决策问题放在所处的系统中全面考虑，认清整体与局部、整体与层次、局部与局部、内部与外部等要素之间的互动关系，综合分析，统筹兼顾。

4.可行原则。任何决策贵在可行，即行的通，办得到，达到决策者的意图。不具备可行性的决策只是一种幻想，是没有实际意义和价值的。按照可行原则的要求，行政决策必须要切合实际，量力而行；要对决策方案进行可行性研究和论证；要充分考虑未来的各种可能出现的情况，准备好应变的措施。

5.择优原则。决策是一个方案选择的过程，决策者都希望以最小的投入获得最大的效益。每一种方案都有其优点和缺点，激进型的、效益大的方案往往投入大，风险也大，后果难以控制，缓进型的方案虽稳妥，风险小，但见效慢，实现目标的预期长。这就要求决策者在对各种备择方案进行充分评估的基础上，权衡利弊，全面对比，择优确定最终方案。

6.动态原则。决策是一个连续循环的过程，没有真正的起点，也没有真正的终点。一方面是因为行政工作任务本身是相对稳定的，前后关联的，决策是连结过去、现在和未来的桥梁；另一方面是因为决策本身并不尽善尽美，且决策实施的环境千变万化，决策作出之后，要在执行中检查验证，注意信息反馈，发现决策方案存在的问题，及时加以调整。决策是方案的制订、执行、修改的循环往复、不断提高的动态过程。

三、行政决策的程序

行政决策的程序，是指行政决策活动所经历的阶段、步骤。科学合理决策程序对决策的正确性、科学性有着重要的意义。行政决策的过程大致分为四个阶段。

1.发现问题，确定决策目标

任何决策活动都是为了解决一定问题而开展的，发现问题是行政决策的起点。决策问题就是行政工作中的缺陷，或者行政工作对象存在的矛盾，或者现实与目标标准的差距。问题的存在是现实的，但是决策者能否及时、敏锐地发现问题却显示了决策者的能力和水平，高明的管理者不仅能看到已经出现的问题，而且要善于捕捉和发现到潜在的问题。发现问题的途径是多种多样的，决策者个人、上级、下级，行政体系的内部、外部，都是问题的发现者。故行政决策者要发扬民主精神，提倡政务公开，诚心接受和对待来自方方面面的批评和建议。发现问题的方法也很多，可以通过横向比较，即把本国与他国、本级政府与其他政府、本部门与兄弟部门的工作、成绩进行比较；也可以通过纵向比较，即把现实的工作表现、经济政治和社会文化状况同过去进行比较。

行政工作面对的问题是复杂多样的，这些公共问题涉及国家的政治、经济、文化、环境等各个领域，而且这些问题不是孤立存在的，相互之间有着千丝万缕的联系，问题的重要程度、紧迫性有差异。因此，决策者要弄清楚问题的性质、影响程度和范围，抓住主要矛盾和关键问题，进而分析问题产生的原因。

在认清问题的基础上，决策者的一项工作就是确定目标。决策目标就是决策者预期要达到的结果和目的，也可以说是问题解决的程度。这是行政决策过程中具有决定性作用的一步，目标错误，就会导致整个行政工作失败。目标必须是具体的，不能含糊不清，抽象空洞；目标应该是定性和定量的结合，有量化的标准和指标；目标必须有明确的限制和约束条件，如资源、法规、环境、时限等；如果一项决策要达成多个目标，要注意区分目标之间的主次、层次关系。

三、行政决策的程序（续1）

2.拟定备择方案，寻求达到目标的途径

决策就是选择，选择必须有备择的方案。在行政决策过程中，目标确定之后的任务就是拟定备择方案，寻求实现目标的各种途径、办法。

行政决策方案的拟定以信息资料为基础。在这个阶段，应通过广泛的调查，搜集尽可能多的信息资料，包括与决策有关的背景资料、历史资料、统计数据等，对搜集来的资料分门别类，进行分析。

在拟定方案时，应遵循两条原则：一是多方案原则。决策要择优，方案优化的程度显然与备选方案的多少有关。所以，尽可能多的拟定方案，才可以比较优劣，从中选优，或者组合出完善的方案。坚持多方案原则，并不表明方案多多益善。二是排斥性原则。排斥性原则要求拟定的多个备选方案之间应不存在相互包含或相互交叉的关系。如果备选方案之间相包含、近似，各方案之间的界限难以划清，就难以判别和比较其优劣，拟定的备选方案就失去了意义。所以，拟定的方案应是相互排斥的，在策略、途径、措施、手段等方面有不同，甚至矛盾。

决策方案的拟定通常经过两个步骤：第一步是初步设计，即决策者及其助手、智囊就要解决的问题提出大致的设想或轮廓性方案。在这一过程中，要广开言路，大胆构思，勇于创新。敢于突破经验和条条框框的束缚，充分发挥人们的创造力。第二步是精心设计。在初步设计中提出的众多设想中，通过比较性分析，淘汰一些明显缺乏可行性的构想，对于保留下来的轮廓性方案进行进一步加工，使之具体化，使之成为备择方案。

为了做好方案拟定工作，常常要采用一些技术方法，如国外常用的“头脑风暴法”、“提喻法”等。“头脑风暴法”也称畅谈会法、脑力激荡法，是邀集有关专家就某一决策问题进行自由畅谈，以相互启发诱导，迅速形成多种方案构想。会议人数一般10人左右，时间不超过1小时，与会专家须遵守如下要求，（1）对建议不反驳，不作结论；（2）鼓励自由思考；（3）建议多多益善；（4）追求对意见的改进与联合。该方法能使与会者互相启发、努力创新，往往能在较短的时间内提出许多有价值的决策方案。“提喻法”是20世纪60年代美国学者哥顿首创的一项决策技术，也称“哥顿法”。它有两种做法，一是“变陌生为熟悉”，把将要研究的新问题分解为几个专家们较为熟悉的小问题，分别征求专家们的意见；二是“变熟悉为陌生”，把本来的课题隐藏起来，提出一个性质相同的另一个议题让专家们讨论，待专家们充分发表了个人的见解后，再将形成的观点和结论同决策问题进行类比分析。运用提喻法可以隐瞒决策问题的真相，防止了与会者因个人利害关系而产生的消极影响，同时，有利于与会者从新的角度和侧面探讨问题，进行创造性思维，避免他们囿于成见而束缚思想。

三、行政决策的程序（续2）

3.评估方案，进行方案的抉择

对方案进行综合评估是科学决策的要求。拟定的备选方案大都能达到目标，但是各种方案各具特色，都有其优势和劣势，通过对方案进行综合评估，就能清楚的看到方案的利弊得失，为决策者的抉择活动提供基础条件。评估方案是一个对备择方案进行论证的过程，同时也是体现民主决策的重要环节。在这个过程中，决策者通常要取得咨询机构或专家的帮助，要广泛地征求专家、智囊的意见，甚至把方案提交社会，发动广大群众讨论。

评估方案主要做以下几项工作：（1）方案的可行性分析。可行性分析是分析方案实施的各项条件是否具备，如果一个方案不具备可行性，它无论多么完美都不足可取。（2）方案的效益性分析。效益性分析是分析方案的投入与产出的比例。行政决策的效益性分析要比企业经营决策复杂的多，难以用成本收益分析技术进行分析，行政投入的产出既包括经济效益，又包括社会效益。社会效益是方案实施后对社会政治经济文化的发展、社会公共利益的增加、社会的稳定以及公众的社会心理状态等所产生的后果和影响，这是衡量行政决策效益的主要方面。（3）方案的潜在性分析。潜在性分析是分析预测方案实施后可能产生的各种间接或隐形后果，特别是所要承担的各项风险。

在评估方案的过程中，决策者注意的是：（1）为方案的评估准备充足的时间。（2）高度重视反对的意见。（3）不给分析评估人员条条框框。

评估方案的传统方法是评估者的经验判断。现代决策科学产生了一些行之有效的新方法，如“反头脑风暴法”、“德尔斐法”、“列名小组法”、“方案前提分析法”等。

（1）“反头脑风暴法”是采取与头脑风暴法基本相同的会议形式。其不同之处在于，与会专家不再提出方案，而是对已经形成的方案或设想提出质疑。会议同样坚持自由发言和不相互批评的原则，鼓励与会者相互启发，进行创造性思维。该方法的运用可以弥补决策者思考的局限，帮助决策者分析评价方案，把方案的缺陷一一找出来。

（2）专家意见函询调查法。运用德尔斐法，首先采用函询调查的方式，将要讨论或咨询的问题编制成意见调查表，邮寄给有关专家；请专家们在互不相知的情况下独立思考，将自己的意见写在征询表上邮寄给意见征询单位；意见征询单位将专家们的意见进行统计整理，整理的主要内容是专家意见的倾向性和一致性；再把整理后的意见反馈给专家，开始第二轮意见征询。如此循环往复，经过多轮的意见征询，直至意见趋向一致为止。作为一种专家们背靠背的书面函询调查方法，避免了专家们聚集一堂时彼此产生的心理作用，以及其他影响专家独立思考的因素，使得专家的意见更客观、中肯。

三、行政决策的程序（续3）

3.评估方案，进行方案的抉择（续）

（3）“列名小组法”是在吸收了头脑风暴法和德尔斐法优点基础上形成的一种采用函询与集体讨论相结合的方式征求专家意见的方法。这种方法分为两步，第一步是用函询的方式，请有关专家在互相不接触的条件下提出自己的意见；第二步是邀集专家聚会，把第一步收集的意见匿名发给大家，让大家畅所欲言，深入探讨。

（4）“方案前提分析法”是通过分析评估决策方案赖以成立的前提，从而达到分析评估方案本身的方法。因为每个方案都有几个前提或假设作为依据，如果一个方案的前提或依据不成立或不具备，则该方案就不能取得成功。方案前提分析法的关键在于找出方案的依据，这些依据必须是决定方案成立的关键性因素，又必须与方案没有明显的因果关系。

方案抉择是整个决策过程最关键的阶段。由于国家社会、政治制度和法律制度的不同，公共决策的机制不同，以及决策问题的不同，使得公共决策在方案的抉择方式上存在很大差异。总的来讲，方案抉择是一个择优的过程。首先，要有一个选优的标准在不同时期。针对不同问题，需要通过沟通、讨论，达成一致的意见，成为方案选择的标准。其次，决策者要有良好的心理素质和果敢的决策才能。方案的抉择是人的主观行为，决策者的素质对于决策的结果起到一定的作用。决策者要努力克服自己心理因素所产生的偏差，客观地分析备选方案，权衡利弊，既要小心谨慎，防止决策失误，又要及时拍板定案，避免延误决策时机。

4.实验实证，修正完善方案

方案确定以后，还需要实验实证。特别是一些重大的、不确定因素多的新问题，选定的方案在正式实施前应就其关键部分在小范围内进行试点，以验证其实施的可靠性，积累实施方案的经验，并通过实验发现其不完善的地方，及时予以修正，避免决策的失误。这个阶段的关键是实验所选的“点”，实验的点必须是在全局中带有典型性意义，具有普遍性的特征，否则就失去了实验的意义。针对一些重大的行政决策，特别是行政管理改革的方案，可以选择多个实验点，通过对照比较，从中得出科学的结论。

在实验验证或全面实施中，如果发现决策目标或决策方案有重大的根本性错误，不可能达到目的，必须对原有的的决策目标或方案作根本性的修正，重新进行决策，这就是追踪决策。影响决策的内在因素和外在因素很多，一个科学的决策过程并不能保证决策都能达到目的；加之决策实施中客观环境的变化，尤其是环境条件的剧变，是决策者所无法预料和控制的。因此，追踪决策十分必要。

在方案的实验或全面实施过程中，必须建立健全信息反馈系统，把方案本身的问题或实施中遇到的新问题及时反馈给决策者。