一、西方国家公务员制度

1.西方文官制度的产生

西方文官制度是近代资本主义政治、经济发展的结果。文官制度作为国家政治制度的一个组成部分，它必然与资本主义国家政治制度的其它部分有着密切联系。现代文官制度最早产生与英国，迄今已有一个半世纪的时间。1688年英国资产阶级革命胜利后，确立了君主立宪政体，议会成为最高的权利机关，其后议会通过了一系列法令，削弱了王权，取消了封建社会中长期由国王任命官员的“恩赐官职制”，重要官员的任免逐渐掌握在议会手中。1700年通过的《吏治澄清法》将官员区分为“政务”和“事务”两类。1805年英国财政部首先设立了常务次官，出现了一些不受政党更迭影响的稳定的官员，为文官制度的形成奠定了基础。但是，随着资本主义两党制度的形成，官吏的任用为议会中多数党所掌握。政党领袖利用权势用人唯私，浪费公共财政。执政党的更迭和内阁的变动，常引起政府行政人员的大规模换班，影响了政府工作的连续性和效率。随着资本主义的发展，政府职能增加，人事行政制度改革的呼声也与日俱增。1848年英国政府为推动吏治改革，成立了以斯坦福、诺恩科特爵士和查尔斯.屈维廉爵士为首的委员会，他们在全面调查英国人事行政现状的基础上，于1854年提出了一份“关于建立英国常任文官制度的报告”提出了四项建议：（1）初任文官通过考试任用；（2）文官的提升通过功绩原则；（3）各部人员统一管理；（4）区别智力工作和例行的机械工作，前者由大学毕业生担任，后者由受过普通教育人员担任。这一报告，奠定了英国文官制度的基础。1855年5月英国政府颁布《关于录用王国文官的枢密院令》，决定成立文官委员会，办理文官的考试录用等事宜。这时的文官管理主要体现在文官的录用上，且不体现公开竞争性质。1870年发布的第二个枢密院令规定文官一律通过竞争考试，择优录取，进一步确定和明确对文官的考试、录用、等级结构等重要原则，标志着现代文官制度在英国正式确立。在此以后的年代里，英国文官制度连续改革，直到20世纪初期才完全实现1854年报告所确定的各项原则。

美国的人事行政是在借鉴英国文官制度的基础上逐步建立和完善起来的。1789年至1828年是“绅士政府”时期，华盛顿总统认为任命官员的主要标准应是其品德和是声望，受过良好的教育，有较高的社会地位。这种做法使官员主要出自上层社会，妨碍平民加入行政队伍。1829年至1882年是“政党分肥时时期”，安德鲁.杰克逊总统就任后，主张“轮流任公职”，“战利品属于胜利者”，“政党分肥制”盛行一时，总统任命各级官员的权力与两党制的发展结合起来，每届总统上台后就撤消原来一批官员，将肥缺分配给为本党竞争获胜出过力的亲信和人员。这一做法引起社会舆论的不满，所以从五十年代起，美国出台了一系列改革措施。1853年国会通过法律，决定公务员的录用必须通过考试并成立三人考试委员会。1856年，国会授权总统制定通过考试选拔驻外国领事馆的规则。1871年成立美国历史上第一个独立的文官机构——文官委员会，统一负责文官改革事宜。1877年为推动文官改革，成立纽约文官改革协会。1881年的刺杀总统事件，促进了“功绩制”的到来。1883年国会通过了由议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》（即彭德尔顿法），标志着美国文官制度的正式产生，美国的人事行政进入“功绩制”时期。彭德尔顿法的主要内容包括：在招工制、竞争考试制、政治中立制和职位任期基础上建立一种功绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员范围；创立一种独特的“开放”式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会负责联邦文官的统一管理等等。

英国和美国是最早建立文官制度的国家，其确立的文官制度的共同特征是：（1）公开考试，平等竞争，择优录取。（2）严格考核，功绩晋升。（3）政治中立，不介入政党竞争。（4）终身任职。（5）依法统一管理。

其它资本主义国家经过长期的政治制度和人事行政制度改革，大多数是在二战结束后建立起自己的文官制度。

一、西方国家公务员制度（续）

2.文官制度的发展

进入20世纪60年代以来，政治、经济的发展给各国政府的管理提出新的要求。政府职能的扩大化和行政管理的专业化，使传统文官制度所重视和强调的职位分类“通用型人才”等内容显得落伍了。西方各国在60年代以后纷纷走上了文官制度改革的道路。

1964年，工当领袖威尔逊出任英国首相，他任命苏塞克斯大学付校长富尔顿负责研究和改革的方案。富尔顿为首的委员会在1968年提出的报告中，认为公务员缺少专业知识，没有充分利用专家参加政府管理，严格的等级制度影响执行公务，文官同社会接触少，晋升制度不合理等，是现行文官制度的弊端。该报告提出了改革文官制度的措施建议，主要内容有：废除原来的文官等级，建立全国统一的开放的分类制度；创设文官事务部统一领导全部文官管理事宜；成立文官学院培训文官，逐步实现专业化；对技术官员提供更多的责任岗位，培养他们的管理能力；应有更多的开放职位，以发挥专家和专业技术人员的作用；增进文官队伍之间以及文官与其它职业之间的相互交流等。随后英国政府采纳了报告中的一些建议，1968年成立了文官事务部，1970年成立文官学院，1971年合并原来的行政、执行、办事员、助理办事员为一大称，称行政类，分10个官等，其中常务次长、司长两个最高等级为开放结构，任何有能力的人都可担任，不受年资和升等限制。这次文官制度改革阻力很大，撒切尔政府上台后终止了改革，1981年撤消文官事务部，其职权由财政部和内阁办公厅新成立的管理和人事局行政。关于人力、俸薪、津贴、年金等职权由财政部行使，文官的编制、效率、录用、培训人事管理等事项由管理和人事局行使。内阁秘书和财政部的常务次长是国内文官的共同首脑。

相比之下，美国在战后的文官制度改革中取得了较大的成效。二战后美国国会通过了职位分类法等一系列有关文官制度的法律，改革传统文官制度中的弊端。1978年国会通过《文官制度改革法》，对联邦公务员制度进行重大改革。这次改革的主要内容包括：撤消作为立法机构而非管理机构的文官委员会，是应文官管理的需要，成立人事管理总署、功绩保护委员会和联邦劳工关系局；下放管理权限；改革职位分类制度，将GS16——18等的高级职位划出，设立“高级行政职务”，实行品位分类；改变对文官的处分程序；实行更富有激励的报酬措施，成绩突出的公务员可在“功绩加薪”之外得到现金奖励；确立了九项功绩制原则。

法国公务员制度改革是围绕反对官僚主义、下放权力，提高政府的工作效率这一目标展开的。法国80年代以后的公务员制度改革主要内容有：改革规章制度，合并压缩公务员职系，改革公务员工资制度，下放录用公务员的权利；改进公务员管理的方式方法，推行办公自动化；增强公务员的专业知识和服务观念，改进管理的运行机制，发挥公务员的工作积极性等等。

公务员制度的改革和完善是当今世界各国行政改革的一个重要内容。纵观西方各国的公务员制度改革，其共同的趋势是：（1）重视人事行政管理机构的改革和建设。公务员管理结构是人事行政制度的重要内容，也是推行公务员管理各项制度内容的母机，统一高效的人事行政机构是推进公务员制度发展的关键。（2）重视公务员的专业化。从60年代后新技术革命的“后工业社会”到当今的知识经济社会，“通才型”的公务员队伍已经不适应社会的需要，掌握了专业知识和先进技术的公务员能够大大提高政府的工作效率和社会服务的水平。(3)实行开放式的管理。打破公务员队伍和岗位的封闭体系，灵活地吸收社会优秀人才，不仅是行政管理的需要，也是实现政治民主、社会直接参与国家公共事物管理的要求。（4）重视公务员权利的保障。公务员不是社会的特权阶层，是一个从事公共管理的职业群体，在公务员的选拔、使用、报酬等方面必须体现公正平等，保障公务员的权利，调动其工作积极性。

二、国家公务员制度的特点

1987年10月召开的党的十三大提出全面改革国家干部人事制度，决定在国家行政机关建立和推行国家公务员制度。次年召开的全国七届人大一次会议进一步确认要“抓紧建立和逐步实行国家公务员制度”，要尽快制定《国家公务员条例》，进而制定《国家公务员法》。它标志着我国干部人事制度进入一个新的时代。经过几年的试点探索和法规起草工作，1993年8月14日《国家公务员条例》正式颁布，并于1993年10月1日生效。随后国务院下达了《国家公务员制度实施方案》，有中国特色的国家公务员制度开始进入实施阶段。

我国国家公务员是指中央和地方各级政府工勤人员以外的工作人员。国家公务员制度就是依法对国家公务员管理所建立起来的一整套科学制度。其基本制度包括国家制定的有关公务员权利义务、考试录用、职能分类、考核、奖惩、任免、培训、转任、回避、工资、福利、辞职辞退、退休退职、申诉控告，以及人事监察与监督等法律法规、制度和管理体制。

我国国家公务员制度吸收了古代丰富的吏治思想和经验，继承了传统干部人事管理制度的科学内容，坚持了党管干部的根本原则。同时又积极地借鉴和吸收了西方文官制度的合理内容，体现出明显的中国特色。

1.与传统干部人事制度相比，国家公务员制度体现了以下特色：

（1）实现了分类管理的原则

国家公务员制度是用于国家行政机关人员的管理制度，不适用企业、事业单位和其它机关人事管理。它充分考虑了国家公务员的特点和行政机关活动的特点，有利于政府机关调整公务员的结构，加强政治和业务素质，克服官僚主义，提高行政工作效率。公务员制度的建立彻底改变了过去那种无论什么干部，一律按照一个模式管理的方式，不仅有利于对国家公务员的科学管理，而且使非政府的单位和机关在人事管理上摆脱了束缚，有利于其建立起适合各自特点和要求的人事管理制度。国家公务员制度的建立，不仅标志着具有中国特色的国家行政机关人事行政制度的形成，同时也标志着我国人事分类管理制度正在逐步确立。

（2）具有合理的竞争机制

国家公务员制度的各个环节都体现出竞争原则，强化激励，鼓励平等竞争。在公务员的选拔上，主任科员以下非领导职务的公务员采用公开考试、平等竞争、择优录用的办法；对担任领导职务的公务员采用公开招聘、严格考核、择优任用的办法。在考核上，注重实绩，并根据考核结果按规定程序对公务员进行奖惩、培训、职务升降、晋级增薪以及职位调整；对不称职人员区别情况，予以降职或辞退，从而做到优胜劣汰，充分激发公务员的工作热情，调动其积极性。

（3）具有健全的约束机制

勤政廉政是对我国公务员的基本要求，国家公务员制度在公务员管理的诸多环节中都体现了勤政廉政的约束机制。通过公开考试、择优录用，实行严格考核，推行系统培训，能大大提高公务员的素质，促使公务员勤奋工作；通过对公务员权利、义务、纪律、回避、任职、申诉、控告等项规定，要求公务员依法办事，廉洁奉公。

（4）具有正常的新陈代谢机制

国家公务员有着严格的退休制度规定，同时规定了部分职务实行聘任制，逐步实行某些领导职务的任职年龄梯度结构制度，规定了公务员的辞职和辞退制度以及公务员的交流制度。通过这些规定，实现了公务员“能进能出”，增强了政府机关的生机和活力，从根本上克服了以往干部终身制的弊端。

（5）具有健全的法律法规体系

在现行《国家公务员暂行条例》的基础上，国家将制定《国家公务员法》，作为对国家公务员管理的基本法律制度。同时，围绕公务员管理的环节和内容陆续制定和出台单项法规及其实施细则，形成一套比较健全的法律法规体系。这就克服了传统干部管理中长期存在的人治和有法不依等弊端，使我国公务员的管理逐步走向法制化管理轨道。

二、国家公务员制度的特点（续）

2.与西方文官制度比较，我国国家公务员制度具有鲜明的特色

（1）我国公务员制度坚持党的基本路线。西方国家文官制度强调业务类公务员保持“政治中立”，不得参加党派活动，在公务活动中不得带有政治倾向性。我国建立国家公务员制度的目的是为了从组织上保证党的政策、路线、方针的贯彻和实施。《国家公务员暂行条例》总则中明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。”在公务员管理的各项具体管理制度中，都坚持和贯彻了这一原则，强调公务员应当积极参与国家政治生活。

（2）我国公务员制度坚持“党管干部”的原则。西方国家的文官是一个独立的管理系统，不受政党干预，与党派脱钩，政党不参与对文官的的管理，常任文官的任命、晋升等不受政党干预。这种管理模式保证了公务员队伍的稳定，避免了工作上的混乱。在我国，中国共产党是全国人民和各项事业的领导核心，党管干部原则是我国干部人事工作的一项基本原则。国家公务员制度的建立本身就是当领导下的干部人事制度改革的产物，它也必须在党的领导下推行。国家公务员中的各级政府组成人员由各级党委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常委会选举或决定任命。除政府组成人员以外的某些重要岗位的公务员，也由各级党委及其组织部门负责考察和管理。

（3）我国公务员制度坚持德才兼备的用人标准。西方国家在文官的选拔、考核、晋升等管理制度中片面强调文化水平、业务能力、工作实绩等方面的竞争。我国在公务员管理的各个环节中都贯彻和体现了德才兼备的用人标准，重点体现在公务员的考试录用、考核、升降、交流、培训等管理环节中。我国公务员制度鼓励竞争，这是一种包括政治思想、道德品质、业务能力、工作表现、文化水平等在内的全面比较和全面竞争。德才兼备的用人标准是中国共产党在长期的实践中总结出来的基本经验，是我国人事管理的“基石”，坚持这一标准是我国国家公务员制度的一大特色。

（4）我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。西方国家的文官是一个特殊的利益群体，他们既是政府官员，又是政府雇员。文官制度强调维护文官队伍的特殊利益。我国公务员制度坚持全心全意为人民服务的宗旨是由我国的政权性质、国家机关性质决定的。我国是人民当家作主的社会主义国家，国家公务员是人民的公仆，必须密切联系群众，全心全意为人民服务，勤政为民，廉洁奉公，不谋私利，不搞特权，自觉接受人民的监督。这是对公务员的义务规定。

我国公务员不存在“政务官”与“事务官”的划分。西方国家实行所谓的“两官分途”，强调政务官的“政治化”，事务官的“职业化”。政务官随政党进退而进退，事务官实行常任制，对两类人员的要求有不同。我国公务员不存在政务官与事务官的划分，政府组成人员和非政府组成人员虽然在产生方式上有不同，但是对他们的要求是一致的，同时，他们之间可以根据工作需要互相转任。