在现代民主国家，行政监督的外部系统应该是政府以外的所有政治力量和社会力量。构成外部监督的既有除行政机关以外的其他国家机关、政党组织、社会团体等有组织的监督，也有公民个人、社会舆论等无组织的监督。行政的外部监督，也可以分为权力制约性监督和权利监督，前者如立法监督、司法监督，后者如公民、法人和社会组织对行政机关的监督。我国是人民当家作主的社会主义国家，各种政治力量和社会力量对行政的监督，正是体现了一切权力属于人民，政府为人民大众服务。这里介绍集中主要的外部监督。

一、行政的立法监督

立法监督是指国家立法机关对对行政机关实施的监督。在资本主义国家，国家立法机关通常被称作为国会或议会，是依照“三权分立”原则由选民选举议员所组成的具有立法职能并享有某种监督政府的权力的国家机关。在社会主义国家，国家立法机关是指拥有国家主权和最高地位的国家机关，是按照民主集中制原则建立起来的国家机关，又称国家权力机关。

在欧美等西方国家，立法监督的权限主要有：（1）财政监督权。包括：税收、举债审批权，非经议会批准，政府不得擅自决定税收、举债问题。预算决定权，议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案。审查决算权，政府财政部门编制的决算先送审计机关审核，然后将法案和报告交议会，由议会决算委员会审查。（2）人事权。西方国家立法机关对于国家元首以及政府高级官员的产生过程，有的有影响，有的没有影响，各国的情况差异较大。在美国，内阁须由参议院同意后才可以任命。（3）行政监察权。议会对政府有一定的监督权，这些权力主要包括质询权、弹劾权、倒阁权、调查权以及议会行政监察专员的监督权等。

在我国，国家立法机关是全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会。《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”全国人民代表大会是全中国人民行使国家权力的最高机关，它在我国国家机构体系中居于首要地位，其他任何国家机关都不能超越于全国人大之上，也不能与它相平列，全国人大及其常务委员会所通过的法律和决议，其他国家机关都必须遵照执行。其他国家机关都要向全国人民代表大会负责并汇报工作，接受其领导和监督。

权力机关的监督在整个国家监督体系中具有重要的地位：

1.立法监督是一种最具权威的监督。“以权力制约权力”是公认的最有效的监督方式，国家权力机关的监督是典型权力监督，是最强有力的监督。在当今任何一个国家里，对行政的权力制约和监督的主要职责都是由权力机关承担的。在我国，权力机关监督的权威性更加突出和有效。《中华人民共和国宪法》第六十三条明确规定：“全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。”六十七条规定，“全国人民代表大会常务委员会有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”等等。

2.立法机关的监督是最高层次的监督。我国《宪法》规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”行政机关是它的执行机关。所以，无论从其监督的主体地位，还是从监督范围、内容来看，权力机关的监督都处于最高监督的地位。

一、行政的立法监督（续）

权力机关监督的内容体现在许多方面，主要有法律监督、人事监督和工作监督。

1.法律监督。是指对国家行政机关所制定的行政法律文件的合法性的监督以及对行政机关及其工作人员执行宪法和法律情况的监督。（1）全国人民代表大会及其常务委员会有权审查行政机关制定的行政法规、行政规章、地方性法规和规章以及规范性法律文件是否符合宪法的基本原则和精神，是否符合基本法律。全国人大及其常务委员会有权撤消同宪法和法律相抵触的行政法规、行政规章、地方性法规和规章以及其他规范性文件。（2）全国人民代表大会及其常务委员会有权对国家行政机关组成人员和一切公职人员是否有违宪行为进行监督，并纠正他们的违宪行为和追究其违宪责任。（3）全国人民代表大会及其常务委员会有权对国家行政机关及其公职人员对国家法律执行的情况进行监督。

2.人事监督。我国《宪法》规定，全国人民代表大会根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长的人选。对于以上人员，全国人大同时拥有罢免权。

3.工作监督。包括全国人民代表大会审议政府工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告；审查和批准国家预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区、直辖市的建制；决定特别行政区的设立及其制度等。

立法监督的形式主要有会议监督和日常监督两类。

会议监督是指权力机关在开会期间按照会议内容和程序所进行的行政监督。具体有：听取和审查同级人民政府的工作报告，并做出相应的决议；审查和批准同级人民政府提出的国民经济和社会发展计划及其执行情况的报告、国家预算及其执行情况的报告；依照法律规定的程序向同级人民政府及其行政机构提出质询案，被质询机关必须做出答复；审查同级人民政府及其行政机关颁布的行政法规、决议和命令；罢免同级人民政府组成人员。

日常监督，是指权力机关在会议之外对行政机关所进行的监督。主要有：开展执法检查，及时发现法律实施中存在的问题，提出改进措施；组织人大代表和常务委员会就政府的工作进行视察；组织调查委员会对特定问题进行专门调查；县级以上各级人大常务委员会设立信访机构，受理公民的申诉、控告和检举，并进行处理；督促办理人民代表提出的建议、批评和意见。

二、行政的司法监督

司法监督是指国家司法机关对行政机关实施的监督。在我国，司法监督包括人民法院对政府的监督和人民检察院对政府的监督。

司法监督也称司法审查。司法监督有积极性监督和消极性监督两种形式。所谓积极性监督，是指司法机关主动对行政机关行为依法进行审查，并宣布其违法行政行为无效。所谓消极性监督，是指司法机关基于公民、法人或社会组织的请求，对行政机关的行政行为的合法性进行审查并作出裁判。这种监督形式又称为行政诉讼。西方“三权分立”国家中，存在着这两种监督形式。在我国，只存在消极性司法监督（行政诉讼）这一种形式。1989年4月4日第七届全国人民代表大会通过，1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》等法律明确规定了司法机关对行政机关的监督制度。

1.检察机关的监督。根据《人民检察院组织法》的规定，国家检察机关的监督权主要有：侦查权，逮捕权，起诉权，刑事审判监督权，侦查监督权，对执行刑事判决、裁定和监督改造活动的监督权，抗诉权，司法解释权。

检察机关的行政监督主要内容：（1）依照职权对公安机关和行政司法机关的活动予以监督目的在于保证公安机关和行政司法机关在行使职权时严格依法办事，保障公民、法人或社会组织的合法权益不受侵犯。（2）对国家行政机关对于国家行政机关工作人员职务犯罪或利用职权犯罪的案件行使检察权。检察院在办案过程中发现问题，将以司法建议书、司法建议通知书的方式，向发案单位及其主管部门提出改进意见和建议。

2.审判机关的监督。人民法院是国家的审判机关，它对国家行政机关的监督表现为：（1）通过行使审判权，审理与国家行政机关及其工作人员有关的刑事案件、行政案件、经济案件等，以判决、裁定的形式处理行政机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为，保护国家财产和公民、法人的合法权益。（2）通过公开审判制度、辩护制度，教育公民和国家行政工作人员忠于国家，自觉遵纪守法。（3）人民法院对抽象行政行为有间接审查权。“人民法院认为地方政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院做出解释或者裁决。”（《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第2款）

三、行政的政党监督

政党监督是指国家执政党以及其他党派对国家行政机关及其行政人员的监督。欧美国家实行多党制（两党制），国家政党对政府活动的监督主要通过两个途径来进行，一是政党可以通过自己的成员和所控制的舆论工具揭露、支持或反对政府的某些政策和工作，二是通过议会等机构对政府进行监督。

在我国，中国共产党是执政党，其他党派作为参政党，都是行政监督的重要力量。中国共产党是社会主义革命和建设事业的领导核心，在领导和推动行政管理中发挥着重要的作用，同样，在对行政的监督中起着巨大的作用。尤其在当前，加强中国共产党的监督对于纯洁政府，建设守法、廉洁、高效的行政系统有着十分重要的意义。

1.执政党的监督的特点。

执政党的监督不同于立法监督和司法监督。执政党的监督具有以下特点：（1）执政党的监督是通过党的组织系统进行的。中国共产党的组织系统是由党的中央、地方和基层组织组成的有机整体。党的监督正是通过党的组织原则和党员的作用来实现的。（2）党的监督重点是对行政机关执行党的方针政策和国家法律、法规情况的监督。中国共产党制定的路线、方针和政策要通过各级行政组织加以实施，党通过经常性的监督，对行政机关的工作进行检查和了解，确保所制定的路线、方针和政策顺利实施。党的监督是对行政机关的工作提出意见和建议，而不是越俎代庖，包办行政机关的日常事务。（3）管好党员，发挥党员的先锋模范作用是党的监督的特色。我国国家公务员，特别是高层公务员，大多数是中共党员，加强党对政府的监督尤为重要。党的监督就是要督促党员公务员成为遵纪守法的模范，协助党的基层组织搞好党风建设。

2.执政党的监督的基本内容。

中国共产党的领导主要体现在政治领导、组织领导和思想领导三个方面。党对政府监督的内容主要是政治监督和纪律监督。（1）政治监督。政治监督是党的政治领导的重要内容，党要监督国家行政机关是否贯彻执行了党的路线、方针和政策，国家公务员是否坚持了党的民主集中制原则和党的组织纪律。党通过经常性的检查和了解，确保党制定的路线、方针、政策顺利贯彻实施，对于违背党的原则、方针和纪律的党员公务员进行批评、教育或给予纪律处分，以保障党组织的政治敏锐性和党员干部在政治上与党中央保持一致。（2）纪律监督。党的纪律检查主要在以下几个方面，一是对党员的监督。通过召开党的代表大会、党员大会和组织生活会，党员以开展批评与自我批评的方式来查找问题，担任行政领导职务的党员必须以普通党员的身份参加党小组或党支部的活动。二是党组织上下之间的相互监督。上级党组织要经常了解下级的工作情况和组织生活情况，发现问题，及时纠正；下级组织对上级组织的监督主要是监督上级领导干部的行为是否符合党内规范和党的纪律。三是领导集体内部的监督。党委委员之间、常委之间和党组成员之间进行相互监督，通过领导班子民主生活会的形式开展批评与自我批评，完善领导决策的民主集中制。四是设立专门的监督机构进行监督。设立各级党的纪律检查机关实现对党组织和党员的监督。

四、行政的社会监督

行政的社会监督是指反映社会各阶层利益的社会团体组织和公民个人以及舆论对政府的监督。立法监督与司法监督是权力性监督，是国家事务分权管理的体现，是以权力制约权力的监督方式。与立法监督和司法监督不同，社会监督属于权利监督，即公民、法人及其他组织拥有对行政机关监督的权利，这是法定的权利，任何人任何组织都不能剥夺。权利监督也不具有强制性，不直接发生法律效力。社会监督的最大优点是监督的全面性，表现在社会监督主体的广泛性，也表现在行政行为与社会的紧密联系性。社会监督作用的有效发挥，需要一定的条件作基础，如政府政务的公开化和政府活动的透明化；立法机关和司法机关对社会监督的支持；公民政治意识的增强、政治觉悟以及政治参与能力的提高；等等。

1.人民政协的监督。

中国人民政治协商会议（简称“政协”）是各民主党派、各人民团体、各界代表和特邀人士参加的统一战线组织，具有广泛的代表性。政治协商是具有鲜明中国特色的政治制度设计。政协虽不是国家机关，但却与国家机关有着密切的联系。政协的主要职能之一就是通过政治协商进行民主监督，人民政协的监督是社会监督中最具有影响力的一部分。

政协的行政监督主要内容是工作监督。表现在，（1）政协对国民经济和社会发展计划及国家预算的执行情况进行监督。（2）政协对国家行政机关及其工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面的情况进行监督。

政协的行政监督形式主要有：（1）国家行政机关在制定重大决策前召开由政协委员参加的座谈会，征求意见。（2）政协各专门委员会与政府各有关部门召开联席会议，进行对口协商。（3）政协设有提案委员会，广泛征集提案进行分析研究、汇集整理、逐案审查，分送有关部门，并由提案委员会督促有关部门办理。（4）政协委员就政府工作进行调查和视察，召开座谈会等。

2.公民的监督。

公民的行政监督是指公民个人对政府机关及其工作人员实施的监督。公民直接监督国家行政机关及其工作人员，是我国行政监督体系的重要组成部分。相对于其他监督来讲，公民的行政监督是一种无组织的监督，所以具有较强的灵活性。公民个人作为行政监督监督的主体，是社会主义国家本质的体现，社会主义国家是人民当家作主的国家，人民享有管理国家事务的权利。公民可以直接向行政机关提出询问、要求、批评和建议，有关部门应认真听取，给予答复；公民可以向各类举报中心申诉、控告和检举国家行政机关及其行政人员的违法、渎职、侵权等犯罪行为；公民可以通过信访和协商对话等渠道进行行政监督。

为了实现公民的监督权利，我国先后制定了一系列法律、法规和司法机关工作规定。如，《人民检察院复查刑事申诉案件的规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理刑事案件申诉的暂行规定》、《人民检察院举报工作规定》、《中华人民共和国行政诉讼法》等。公民的行政监督行为是一种法律监督，《宪法》规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”公民的行政监督是行使公民法定权利的表现，任何阻止或破坏公民行使监督权的行为都是违法行为，应当受到法律的追究和制裁。

四、行政的社会监督（续）

3.行政的舆论监督

社会舆论也称公众舆论，是公众对事情知情后所形成的看法、观点。大众传媒是公众舆论的核心和代表。报纸、刊物、广播、电视、因特网等大众传播媒介不仅在政府决策等活动中发挥着重要作用，而且是一支强大的监督力量。特别是在二战以后，随着科技革命的飞速发展，新闻媒介日趋活跃，不仅成为国家政治生活的工具，而且也成了公众监督政府的有力工具。各种新闻媒体组成了几乎覆盖整个社会成员的信息服务网和舆论市场。新闻媒介具有信息量大、传播迅速、覆盖面广的特点，能够形成广泛的社会影响。

在西方国家，社会舆论被称为与立法、司法、行政三权并立的“第四权力”。国家通过立法保障公共舆论的自由，新闻界成为制约国家权力的重要力量，也被誉为“无冕之王”。西方国家的新闻媒体出于政治斗争的需要，也出于竞争和争取观众、听众或读者的需要，千方百计地调查政府官员（特别是高级官员）的各种活动，一旦发现任何不轨行为的蛛丝马迹，便穷追不舍，多方调查，寻找证据，使政府官员的违法舞弊行为难以遮掩。二战后，如美国总统尼克松的“水门事件”、克林顿的性丑闻，日本洛克希德事件导致田中角荣首相的被迫下台、里库路特事件中宫泽喜一副首相的辞职等轰动全球的事件，都是由新闻界的报道而引发的。西方国家新闻媒体对政府的监督方式主要有以下几种形式：（1）在记者招待会或新闻发布会上直接诘问。诘问是针对政府严肃地提出问题，要求对方给予回答。通过诘问一方面了解政府活动的信息，另一方面是对当事人的直接监督。如1987年1月，美国宾夕法尼亚洲财政厅长杜耶尔收取回扣的丑闻被报纸揭露后被法庭追究刑事责任，绝望的他竟在记者招待会上拔枪当众自杀身亡。（2）大量转播有关部门对政治丑闻的调查、审判以及听证会等。如1987年美国“伊朗门事件”被揭发后，国会对事件的参与者进行了长达一个多月的调查听证。在此期间，美国三大广播电视网几乎每次都作了实况转播，直观、形象地向美国公众展示了当事人或狡辩、或窘迫、或紧张、或傲慢的表演，公众不但从中了解事件真相，而且目睹了各种人物的态度，从而更加准确地自己对事态的判断。世纪之交的克林顿性丑闻，也是新闻最先报道，在对事件的调查过程中，美国因特网又及时把录象公知于众，使世界网民很快知晓了详情。（3）调查指导。新闻界获知政府某项丑闻后，便自行调查，一旦取得证据，便通过传媒进行公开报道，。大到政府官员严重的滥用权力，小到政治家个人私生活的道德败坏，均予以曝光。被批评者，轻者陷入困境，重者身败名裂。（4）政治评论。政治评论是新闻界对政府的内外政策进行分析、讨论甚至批评的一种重要方式。由著名的有独特见解的政治评论家撰写的政治评论通过社论或政治专栏发表出来，在读者中影响甚大。政府官员不但较注重他们的意见，而且还十分害怕他们的批评。（5）民意调查。新闻界通过调查公众对某项政治问题或事件的态度，并把结果公布，形成对政府的压力与监督。

在我国，通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，也受到了较好的效果。通过在报刊杂志上开设专栏，在电视和广播的“黄金时间”开设监督专题节目，热情宣传国家公务员中的先进分子和模范事迹，揭发政府机关及其工作人员的官僚主义、贪污腐败等违法乱纪行为，对行政机关和行政人员的工作提出善意的批评和建议。通过举办座谈会、对话会、记者招待会、新闻发布会等形式揭露和分析政府管理和决策的重大失误，报道实情，针砭时弊。